城市管理论文农民增收“潜力空间”到“现实空间”的创新路径

所属栏目：城市管理论文
发布时间：2016-02-15 16:58:31 更新时间：2016-02-15 16:03:30

　　各个地区根据情况不同经济发展的状态也不相同，区域经济是在一定区域内经济发展的内部因素与外部条件相互作用而产生的生产综合体。以一定地域为范围，并与经济要素及其分布密切结合的区域发展实体。本文是一篇城市管理论文，主要论述了农民增收“潜力空间”到“现实空间”的创新路径。
　　摘要：我国东部省域欠发达区“务农”的“留守农民”人数逐年下降，但其农业经营性收入增长相对缓慢;进城镇“打工”的“转岗农民”工资性收入增长较快，但“城镇化户籍困境”制约其增收空间扩展。东部省域城镇化带动农民增收“潜力空间”到“现实空间”的路径及政策创新：通过非农产业城镇集聚发展，提高中心镇经济集聚效益，增加“转岗农民”工资性收入;通过农业现代化和土地使用权流转制度改革，提高农业规模经营效益，增加“留守农民”农业经营性收入;通过增加财政转移性支出比重，提高资金使用效应，增加农民转移性收入;通过农村建设用地市场化制度改革，放开农村不动产资产市场，增加农民财产性收入;通过增强集体经济发展内动力，增强经营性造血能力，增加农民基本公共服务福利性收入和“贫困农户”温饱性收入。

　　关键词：城镇化,农民增收,欠发达区域

　　我国东部发达省的区域发展不平衡，江苏省的苏北与苏南、浙江省的浙东北与浙西南的发展差距就是例证。区域发展差距的一个重要方面就是城镇化进程中的农民收入水平差距大，即欠发达区城镇化进程中的农民增收难题仍未破解。东部省域欠发达区城镇化具备带动农民增收“潜力空间”到“现实空间”的有利条件。以东部发达省的欠发达区为视角，探索城镇化进程中的农民增收路径具有重要的现实意义。

　　一、城镇化进程中的农民增收问题

　　东部发达的江苏省发展不平衡。苏南城镇化水平明显高于苏北，苏中和苏北城镇化水平低于全省城镇化平均水平(见图1)。2007-2012年间苏北城镇人口占比由41.7%提高到54.7%，年均增长2.6%，高于苏中的1.94%和苏南的1.04%。城镇化进程中的苏北农民收入增速较快，但增额低于苏中和苏南(见表1)。苏北城镇化进程中的农民增收分类分化明显：常年在城镇“打工”的“转岗农民”是城镇的“准市民”，其非农业工资性收入与城镇化进程同向增长;常年在农村“务农或半务农”的“留守农民”人数与城镇化进程相向减少，其农业经营性规模收入增长空间受限;农民财产性收入、转移性收入、基本公共服务福利性收入增长缓慢。具体而言，东部发达省欠发达区城镇化进程中的农民增收问题表现为以下几个方面：

　　第一，苏北与苏中、苏南农民收入增长率差距有所缩小，绝对值差额呈扩大趋势

　　近年来苏北农民收入打破全省三大区域增速最低格局。2007年苏北农民收入比2006年增长13.1%，高于苏南0.1个百分点。2012年苏北农民收入比上一年增长13.6%，分别高出苏中和苏南0.6和0.8个百分点。2007-2012年，苏北农民收入由5352元增长到10502元，但与苏中6698元到12877元和苏南9293元到17160元的增长额相比，其增幅差距缩小但增长绝对值差额不降反增，即与苏中的绝对值差额由1346元增至2375元，与苏南的绝对值差额由3941元增至6658元(见表1)。

　　第二，苏北农民工资性收入占比上升但与苏中和苏南差距大

　　苏北农民工资性收入主要源自在城镇的打工收入，具有典型的东部发达省欠发达区域特征，即工资性收入逐年提高但占比不高。近年来苏北农民收入结构中的工资性收入占比高于家庭经营性收入占比，但远低于苏中和苏南(见表2)。尽管在2008-2012年间，苏中农民工资性收入占比仅增加0.21个百分点，苏南农民工资性收入占比下降，但苏中和苏南农民工资性收入占比超过家庭经营性收入占比25.6和44.23个百分点。一方面，苏北农民工资性收入占比逐年提高，表明苏北农村剩余劳动力在城镇非农业获取工资性收入增长的趋势增强;另一方面，苏北农民家庭经营性收入占比高，是因为苏北城镇化率偏低和农林渔牧业的从业人数比重大(江苏省农林渔牧业的从业人数占农村总从业人数比重：苏北41.02%、苏中21.78%、苏南18.81%)。

　　第三，苏北农民家庭经营性规模收入增长快但增额小

　　农民家庭经营性收入属于农业经营和农村资源开发收入。苏北促进农民家庭经营性收入增长措施初见成效。丰县王沟镇蒋河村、张河村积极引进樱桃新品种，通过大户示范带动，栽植面积近2000亩，年产樱桃2000多吨，产值6000余万元。沭阳县鼓励农业大户和农业龙头企业扩大农地经营规模，既增加农业大户和农业龙头企业经营性规模收入，也增加农民利用农闲时间当田间“钟点工”收入，有效地拓宽了农民增收渠道。但由于土地使用权流转面积占比不高，农民承包农地面积不多，其家庭经营性规模收入增额小。表2的数据显示，2008-2012年苏北农民家庭经营性收入增额为1619元，年均增加405元，仅为2012年苏北农民人均纯收入的3.86%。

　　第四，苏北农民财产性收入增长空间小

　　与苏中、苏南类似，苏北农民收入结构中的工资性收入和经营性收入占比大，达到92.83%。苏北农民与苏南农民财产性收入存在较大差距，增长空间受限。2012年苏北农民人均财产性收入占其人均纯收入的1.76%，仅为苏南农民5.18%的34%。从行业结构看，苏北农民收入主要来源于农林渔牧业，其次来源于工业和建筑业，从财产性收入以及其他来源获得的收入有限。农民财产性收入增长对人均收入增长的贡献不大。

　　第五，苏北农民转移性收入和“贫困农户”温饱性收入增长率偏低

　　2010-2012年间，农民人均转移性收入增长，苏北由313元增至568元，苏南由795元增至1220元，年均增长分别为18.4%和21.7%;农民人均转移性收入占其人均纯收入比重，苏北增至5.4%，苏南增至7.1%。增长率和比重两相比较，苏北均低于苏南。表2显示，苏北农民转移性收入占比在2008-2012年间年均仅上升0.44%，远低于其工资性收入、经营性收人增长率。徐州市黄河故道沿线纳入帮扶对象的建档立卡低收入农民人均收入由2007年的1403元增加到2011年的3213元，虽增长2.29倍，但仅是苏北人均纯收入9246元的34.8%，是苏南人均纯收入15213元的21.1%，“贫困农户”温饱性收入水平较低。　　二、城镇化进程中农民增收缓慢的原因分析

　　直接来源于城镇化的工资性收入占比呈上升趋势但增长乏力，传统家庭经营性收入占比呈下降趋势，财产性收入和转移性收入占比低且增幅小，是东部发达省欠发达区城镇化进程中引致农民增收缓慢的多种原因所致。

　　第一，工业化和城镇集群进程缓慢致农民工资性收入缺失增长动力

　　改革开放以来，苏北工业化进程加快，但其滞后苏南且缺失以村镇工业主导的乡镇企业发展特征;非农产业城镇集聚滞后，从而城镇集群进程缓慢。不同于苏南的苏北城镇化难以形成有效的非农产业支撑，难以提升城镇扩张规模和质量，难以满足农村剩余劳动力进城镇“打工”获取工资性收入的非农就业岗位增长需求，引致苏北农民工资性收入增长的非农产业及城镇集群发展困境。这是苏北城镇化对农民工资性收入增长带动乏力的重要原因。工资性收入增长乏力也受城乡户籍分离制度改革滞后影响。城乡分离户籍制度还影响财政转移性支出对农民经营性收入效益提升。一些常年在城镇打工的“农民工”仍然享受着“直补”等财政转移性收入，从而使常年“务农”农民未能获得“直补”。城乡分离户籍制度使40%左右的苏北农民收入增长陷入“城乡分离困境”。

　　第二，现代农业发展和农地使用权流转缓慢致农民经营性规模收入缺失增长空间

　　现代农业发展和农地使用权流转缓慢制约农民农业规模经营性收入增长。传统农产品占比大，农产品收益增长缓慢。因快速交通建设滞后使苏北发挥傍长三角区位优势受到制约。水稻、小麦和玉米等传统农产品价格低，加工附加值小;设施农业(蔬菜)产品价格相对较高，但缺失经营规模和品牌使农民收益增长缓慢。苏北农村接受教育年限少的人数较多和接受专业培训的人数较少的现状使现代农业劳动技能者缺乏。大多数农民从事技术含量低下和操作工序单一的传统农业劳动，获得的传统农业经营性收入增长空间有限。传统农业向现代农业转变滞后引致农民农业经营性收入增长的“农业转型困境”。农民规模经营性收入增长也受到农地承包使用权流转不畅影响。受土地经营制度和城乡体制改革滞后影响，苏北农地承包使用权流转不畅现象广泛存在。一方面，广袤的农地难以进行有效成片整治和规模化经营;另一方面，小面积承包农地导致农户经营性收入增长缓慢，从而引致苏北农业经营性规模收入增长“土地体制困境”。

　　第三，产权模糊和产权市场缺失致农民财产性收入增长缺失政策激励机制

　　住宅交易权模糊使农民在向城镇转移过程中难以对自己所拥有的住宅以市场价进行“合法性流转”，使农民难以从自己拥有的住宅等财产中获得财产性收入，从而引致苏北农民财产性收入增长的“住宅产权流转困境”。农村建设用地市场缺失制约农民财产性收入增长。在土地集体所有制下，农民的宅基地实际上不被承认是农民自己拥有产权。政府和大企业如果征用土地要占地拆房，农户只得听从安排让出宅基地，其实际所得到的补偿费远低于市场价格。这引致苏北城镇化进程中“建设用地产权流转困境”，从而制约农民财产性收入增长。

　　第四，改革滞后致农民转移性收入增长缺失制度保障

　　财政支农转移性支出逐年增长，在提高农业经营效率和进行人力资本开发中发挥着“四两拨千斤”的重要作用。但财政支农转移性支出增长缺失协调的制度保障，使欠发达区域的市、县、镇(乡)因相对较弱财力难以对上级财政支农转移性支出项目给予足额“资金配套”，从而使苏北农民转移性收入增长率低于苏南。财政支农转移性支出的多头管理体制使财政支农转移性支出项目存在“低效益困境”。例如，高标准农田建设的财政支农转移性支出资金分属不同政府部门以“农业综合开发”、“小型农田水利重点县”、“国土治理”、“新增粮食产能”等项目列支的体制，在不少地方引致财政转移性支出项目缺失重点示范效应。

　　第五，集体经济薄弱和财政保障不力致农民福利性收入增长缺失共同富裕基础

　　2008年来，徐州市村均集体收入由2008年的2.81万元增长到8.88万元，增长3.16倍，但经济总量不大。苏北财政支出中社会保障的支出比重，远低于人均GDP水平相近的浙江，而社会保障支出中的绝大部分又用于城镇居民，这就使苏北农民福利性收入增长缺失财力支撑。“医”也是当前农村老年人最迫切的需求，亦常令他们不堪重负。“新农合”政策虽然缓解了农村老人的看病难、看病贵状况，但报销比例低、不能纳入报销范围的项目多。“当地看不好，外地报(销)不了，‘因病致贫”’，仍然是农村老年人反映最多的问题。集体经济实力不强和财政支出保障不了使农民福利性收入难以较快增长。

　　第六，脱贫致富机制不完善致“贫困农户”温饱性收入增长缓慢

　　苏北“贫困农户”收入水平较低，脱贫根基不牢，仍不具备自我发展能力，因病、因灾、因学、因市场波动导致的返贫现象突出。例如，徐州市黄河故道沿线纳入帮扶对象的低收人人口22万人，占该区域总人口的17%。由于脱贫致富机制不完善，按照江苏省委、省政府实施新一轮扶贫开发和脱贫奔小康工程要求，苏北“贫困农户”实现温饱性收入增长的任务还十分繁重。

　　三、城镇化带动农民增收的路径及政策创新一

　　推进以人口城镇化、城镇空间优化和城乡基本公共服务均等化为核心内容的城镇化，为苏北农民增收带来新机遇和新路径。将农民增收“潜力空间”变为农民增收“现实空间”，需要创新苏北城镇化带动农民增收的路径及政策。

　　第一，通过非农产业城镇集聚发展，提高中心镇经济集聚效益，增加“转岗农民”工资性收入

　　非农产业城镇集聚为主要内容的城镇化，对常年在城镇“打工”的“转移农民”具有破解苏北“非农产业发展困境”的战略意义，即以非农产业集聚支撑的城镇化，不仅吸纳农村剩余劳动力向城镇转移，还为“留守农民”兼职“打工”提供岗位从而获取工资性收入。

　　(1)创新有利于农民工资性收入持续增长的城镇产业集聚政策。合理布局城镇支撑产业，通过工业园区化、第三产业集群化带动城镇产业集聚发展。实施苏北大中小城镇产业结构优化战略，推广高新技术和先进适用技术，改造提升商贸流通等传统服务业，增强城镇非农产业吸纳“转移农民”和方便“留守农民”打工的能力。通过城镇化进程中非农产业城镇集聚效益提升，增加农民在城镇化进程中的非农产业收益占比和工资性收入。　　(2)创新常年在城镇“打工”的“转移农民”脱离农村成为市民和有利于“留守农民”收入持续增长的户籍政策。剩余劳动力从农村向城镇转移既是苏北“农民工”进城镇的必然要求，也是苏北常年“务农”农民收入持续增长的必要条件。可借鉴重庆市简化“农转非”条件的户籍政策(在城镇务工经商3-5年或购买住房的农民即可**重庆市民户口)。实施进城镇落户农民过渡期(最长5年)内保留其在农村的承包地和宅基地权益政策。

　　第二，通过农业现代化和土地使用权流转制度改革，提高农业规模经营效益，增加“留守农民”家庭经营性收入

　　加快农业现代化和农地规模流转进程，促进“留守农民”的农业规模经营性收入大幅度增长。促进“种植大户”、农民专业合作社和家庭农场等农业经营主体规模发展，增加农产品附加值，提高农民家庭经营性收入。

　　(1)完善农地使用权流转制度。农民家庭经营性收入增长依赖于农地规模经营。在现行土地制度下，农地规模经营依赖于土地承包机制创新，即构建农地承包使用权流转机制。探索“农户+合作社+农户”(农民承包人股分红)的土地流转新模式。围绕粮食生产功能区和现代农业园区建设创新农地使用权流转机制，是破解苏北“产权流转困境”，实现农民家庭经营性收入增长的制度着力点。

　　(2)鼓励“种植大户”、农民专业合作社和家庭农场在不改变耕地属性条件下种植经济作物和发展设施农业，通过提升产品品质，增加规模产量，深化加工开发，节省生产成本及扩展市场份额等方面促进农民家庭经营性收入持续增长。
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　　(3)通过高标准农田建设，土地管理机制创新，加快农业机械化进程，扶持农业技术创新，推广高产高质作物种植方法，提高生产效率等农业现代化路径，促进农民家庭农业经营性收入持续增长。

　　第三，通过增加财政转移性支出比重，提高资金使用效应，增加农民转移性收入

　　通过完善财政转移性支出政策和提高财政转移性资金使用效应，增加农民转移性收入。

　　(1)增强农民增收不可或缺的政策牵引力，即增加扶持农民尤其是“种植大户”和家庭农场增收的省级财政转移性支出。在认真落实强农惠农政策的同时，增加农业保险险种，构建生产经营风险救助新机制，完善农资综合直补、良种补贴、农机购置补贴等财政转移性支出政策。尤其要对“种植大户”和家庭农场农产品深度加工及品牌建设给予财政转移性支出政策倾斜并做好综合效益评估工作。

　　(2)对被征地农民“先保后征、刚性投保”养老保险，保障其基本生活，解除他们失地后养老的后顾之忧。对农村人力资本开发提供财政支持。开展农村综合改革示范试点工作，建立多元统一的农村土地市场。充分发挥财政转移性资金引导农民转移性收入持续增长的撬动作用。

　　第四，通过农村产权制度改革，放开农村不动产资产市场，增加农民财产性收入

　　建立农村建设用地市场化制度是破解苏北“城乡分离困境”和“产权流转困境”，实现农民财产性收入增长的基本着力点。

　　(1)深化以农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村房屋所有权为主要内容的农村产权制度改革，通过确权、登记、颁证打通产权流动瓶颈，让“死资产”具有市场价值从而成为农民获得财产性收入的“活资本”。对农村集体所有的建设用地、未利用地确权登记发证。坚持自愿、有偿原则，探索建立符合农民合理需求的宅基地退出补偿激励机制。探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地。建立统一的城乡土地交易市场，构建土地交易、信息发布等服务体系。把农村集体建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等纳入城乡统一的土地交易市场。

　　(2)通过开发盘活集体所有的荒山、荒滩、荒田及被置换的宅基地等资源，增加农民财产性收入。走国土空间节约型城镇化之路，引导工业向开发区集中，人口向中心村、中心镇集聚，产业向城镇功能区集中，耕地向适度规模经营主体集中。落实农民集体财产增殖权利，通过城镇化进程中新农村建设“合村并点”和土地整理，实现集体经济组织财产性收入增长。引导集体经济组织根据有稳定的其他居住条件的宅基地使用权人申请，通过置换、奖励、补助或者城镇购房补贴等方式，协商收回空闲或者多余的宅基地以增加农民财产性收入。

　　第五，通过增强集体经济发展内动力，增强经营性造血能力，增加农民基本公共服务“福利”性收入和“贫困农户”温饱性收入

　　发展集体经济是苏北农民收入持续增长的重要路径。着力在两个方面促进苏北农民收入快速增长。

　　(1)通过增强集体经济发展内动力，提高集体经济实力。要改革集体经济运行体制，推广公司制运营模式。加强农村集体经济管理，明晰所有权与经营权收益，完善市场导向的企业管理模式，在实现集体资产有效增值的同时，增加农民基本公共服务“福利”性收入。通过有效开发经济薄弱村集体经济资源，增加农民集体经济资源性收入。农村集体经济组织补助农民养老费用是农民的基本公共服务“福利”性收入。创新苏北农民养老“土地和家庭”的传统模式。省市级财政“联起手来”向苏北农村、农民倾斜，增加对苏北农村养老的财政投入。支持利用农村老年活动室或闲置校舍建立“农村居家养老服务站”，以解除农村养老困局。“医”也是当前苏北农村老年人增加基本公共服务“福利”性收入的需求。增加农村医疗保障力度，继续提高补助标准，减免特困、高龄农村老人参加“新农合”的参合费用，提高“新农合”的报销比例，扩大报销范围。

　　(2)通过扶贫开发，提高造血功能，增加“贫困农户”温饱性收入。“贫困农户”在苏北农户中的占比大，没有他们的脱贫致富和收入增长，就没有苏北的全面小康。应加大政策扶贫开发力度，增强集体经济组织和“贫困农户”的收入增长“造血”功能。总结和推广徐州市黄河故道沿线扶贫开发经验。确保有劳动能力的低收入建档立卡农户至少有1项稳定增收项目，即参加1个新型合作经济组织和至少有1人接受就业创业培训并在非农产业稳定就业。增加省级财政转移性支出和集体经济扶贫专项比重，确保无劳动能力的低收入建档立卡农户收入得到稳定增长。
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