城市规划学刊西部半农半牧区新型城镇化的有效路径

　　城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。文章是一篇城市规划学刊投稿的论文范文，主要论述了西部半农半牧区新型城镇化的有效路径。
　　【摘要】西部半农半牧地区的多属于少数民族聚集区，具有生态地位特殊、民族关系复杂性、民族文化多样、人稀地广等特点，城镇化道路不同于其他地区，实现新型城镇化具有投入大、困难多、情况复杂等特点，城镇化效益相对其他地区不明显。如何科学实现西部半农半牧地区城镇化，切实提高整个西部半农半牧地区的社会发展指数和牧民的国民幸福指数，值得深入研究。本文将以内蒙古巴彦淖尔市为研究对象，总结西部半农半牧地区城镇化的一般规律，为其他地区城镇化提供借鉴。

　　【关键词】西部民族牧区,现代化,可持续,牧区城镇化

　　一、推进新型城镇化的重要意义

　　2013年12月12日，中央城镇化工作会议首次在北京举行，提出了让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁，实现以人为本、科学发展的新型城镇化建设目标。为我国今后以及未来一个时期城镇化工作指明了方向。

　　具体来说，新型城镇化能够有力吸引生产要素向城镇集聚，促进产业结构的调整和资源的优化配置，是解决就业难题、实现市场扩展、推进新型工业化的重要举措。实现新型城镇化，有利于实施国家区域发展总体战略，统筹城乡区域协调发展，逐步缩小城乡差距。对于扩大内需、推动国民经济增长，优化城乡经济结构、促进国民经济良性循环和社会协调发展，都具有十分重要的意义。

　　(一)新型城镇化是扩大内需的重要依托

　　在社会和经济发展进入新常态的时代背景下，推进城镇化既能增加投资，又能拉动消费，充分释放内需动力。据专家统计分析，在目前消费水平下，城镇人口每增加1个百分点，全国居民消费总需求将增长1.2个百分点，并直接带动GDP增加0.44个百分点。城镇人口每增加1人将带动50万元的城镇固定资产投资。城市人口和生产活动集聚，将持续激发新的投资和消费需求，为经济平稳较快发展注入新的动力。

　　(二)新型城镇化是解决“三农”问题的根本出路

　　城镇化能够实现“企业向园区集中、农民向城镇集中、居住向社区集中”，有效推动服务业发展，通过减少农民来富裕农民。一方面可以使农村富余劳动力从传统的农业生产中解放出来，有组织、分层次地梯度引导农民向城镇和二三产业转移，推动农业的规模化、产业化和现代化;另一方面可以增加城镇人口，扩大农产品消费市场。城镇化从根本上改变了城乡的人口结构、产业结构、消费结构和空间结构，是统筹城乡发展、实现共同繁荣的纽带和桥梁。

　　(三)新型城镇化是促进区域协调发展的有效途径

　　党的十八大明确提出实施区域发展总体战略，坚持深入实施西部大开发战略，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。加快推进中西部半农半牧地区城镇化，提高城镇的综合承载能力，增强地区发展动力，对于逐步缩小东西部地区差距，促进区域协调发展，使人民享受大体均等化的基本公共服务，确保改革发展成果由全体人民共享意义重大。

　　二、巴彦淖尔市城镇化发展基本情况和存在问题

　　巴彦淖尔市位于内蒙古自治区西部，全市总面积6.5万平方公里，总人口166.99万人。在地理位置方面，巴彦淖尔北依阴山，南临黄河，东连草原钢城包头市，西邻阿拉善盟及塞外煤都乌海市，处于华北与西北的连接带上。北部为广阔的天然牧场，俗称乌拉特草原，南部是著名的河套平原，耕地面积40万公顷，是亚洲最大的一首制自流引水灌区，国家和自治区重要的商品粮生产基地，属于典型的半农半牧地区。

　　(一)城镇化基本情况

　　近年来，该市按照“拓展中心城区、打造特色县城、构筑中心集镇、建设美丽新村”的思路，在城乡建设中巧妙地植入水、绿、文化“基因”，快速推进城镇化建设，城镇建设用地不断增长。土地调查数据显示2009年2012年3年间，全市城镇化水平从45%提高到50%，城镇建设用地增加22.6平方公里，年增加7.5平方公里。根据2012年度土地变更调查统计，全市城镇建成区面积210.3平方公里，人均建设用地达到了250.9平方米。“一城三区一组团”城市发展新格局正在形成。尤其是该市在推进城镇化的进程中，不断创新思路，按照“政府引导、企业为主导、部门参与配合、市场化运作”的原则，引进农村合作信用社，推进农村土地流转，建设了以“九庄”为代表的一批新农村项目，走出了具有地方特色的新型城镇化道路。

　　(二)存在问题及原因分析

　　新型城镇化是集约型的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。对照新型城镇化的理念和内涵，巴彦淖尔市在城镇化进程中也存在土地节约集约水平低等问题，主要表现为：

　　1.城镇化理念落后，土地节约集约意识淡薄。由于投资支撑的粗放增长模式可以在短期内表现出拉动GDP增长的成效，唯GDP式的思维模式将“城镇化”简单等同于“城镇建设现代化”、“房地产化”特别是房地产市场的拉动可以带动相关产业，使得各级政府领导未能跳出旧有的粗放型投资增长模式，着重眼前轻长远、重外延扩张轻内涵挖潜，盲目扩张城镇外延。可持续发展和土地资源稀缺的意识十分淡薄，节约集约用地的观念没有牢固树立，传统的扩张用地冲动仍然存在。

　　2.土地利用方式粗放，节约集约化程度不高。从经济运行模式和水平看，巴彦淖尔市仍处于高增长、低效率发展阶段，欠发达的基本市情还没有得到根本改变，一方面是用地缺口大，指标紧张，另一方面却是土地低效利用。城镇土地利用率不高，内部布局松散，建筑密度和容积率较低，土地资源浪费较重。加之部分地区城镇规划不尽合理，城市建设中，大广场、宽马路、大公园浪费土地现象存在，城镇建设浪费的资源多，城镇化代价高　　3.存量建设用地低效利用，城镇用地结构不尽合理。许多产业项目随着经济结构转型逐渐淘汰，长期低效占有土地，加之当前土地保有成本过低，对多占少用、浪费土地的现象缺乏有效的制约手段和措施，同时，由于历史和体制等方面的原因，闲置土地的处理措施不够有力，土地流转退出机制还不完善，尚有大量空闲与低效利用土地亟待盘活利用。

　　4.特殊发展阶段制约，体制机制存在着缺陷。我国处在社会主义初级阶段，处于工业化和城镇化中期，事权划分、税收体制、干部考核等制度设计，与土地的节约集约利用还不相适应，土地利用效率难以提高。土地要素的市场配置机制尚未全面建立，现行城市土地供应模式严重存在着市场配置范围小，城市基础设施用地和社会事业用地主要以划拨方式供应，市场机制在城市土地资源配置领域作用未能得到充分有效的发挥。

　　三、解决西部半农半牧地区新型城镇化的对策分析

　　(一)科学论证，按照新型城镇化要求编制规划

　　规划是指导新型城镇化过程中节约集约用地控制用地规模的刚性框架，只有规划明确了，城镇建设才有规可依、集约节约用地才有章可循。城镇规划是城市建设的蓝图，在新型城镇化思路明确后，现行规划不可避免会存在同新型城镇化要求不相符的内容，要对现行城镇规划重新研究评估，科学预测城镇用地需求，合理划定城市和城镇边界，有序调整城镇内部用地结构。同时还要注意规划的连续性、前瞻性和权威性，编制各类规划要多听取群众意见，把过去“物”的城镇化转变为“人”的城镇化，牢固树立以人为本的规划理念。优化城市布局和形态，彰显水、绿、文化特色，以新型城镇化为引领，统筹抓好城乡建设。

　　(二)推进农村地区土地规模化经营，推高农区土地利用率和城镇化水平

　　实现农业规模化是建设现代农业和实现新型的重要前提。以巴彦淖尔市为例，该市已有的土地流转形式，还停留在经营权的简单受让和经营面叠加，并不能从根本上产生规模经营效应。因此，在推进土地承包经营权流转工作中，必须要以建设现代农业为目标，积极探索规模化经营的新模式，促进土地规模化经营。

　　1.倡导探索科学的土地规模经营模式。积极支持种养大户和经营能手通过转包、转让或租赁等方式，集中、连片开发利用土地，逐步扩大土地经营规模。同时，倡导农户之间互换土地，鼓励农民联户经营。引导农户通过血缘关系或地缘关系，在亲戚或邻里之间自愿联合经营耕地，变分散经营为联户规模经营，提高农业土地的集约利用率。

　　2.培育和发展农民专业(股份)合作组织。按照《农民专业合作社法》的要求，鼓励有能力的个人或组织以特色产业为纽带，吸收农民以土地承包经营权入股，组建具有法人资格的专业合作组织，承担生产管理和对外融资的责任，进行土地开发整理，发展特色产业的规模化经营。有条件的农民合作组织可改组为公司。

　　3.鼓励和引导龙头企业进行土地规模经营。选择有实力、有信誉、有经营土地积极性的龙头企业，以租赁、受让、接受农户入股等方式经营农民的土地，流转后的土地承包经营权在承包期内归龙头企业所有，农民在获得流转收益的同时，可自愿转为农工或外出打工挣取工资，并享有国家规定的各种农村社会保障待遇。

　　(二)加快草场流转，推进牧区城镇化进程
城市规划学刊投稿

　　1.加快草场流转，打破牧民对草场的依赖和束缚。在草场流转过程中，要确保草场流转不侵犯农牧民的利益，同时，加强对牧民的再就业和创业培训，使草场流转后的富余劳动力，有条件、有能力从事二三产业。另外，通过草原奖补和各个资源开发者为牧民提供相应的补偿，作为牧民再就业和创业的启动资金。

　　2.制定优惠政策，保障牧民切身利益。通过合理制定政策，通过财政资金安排，为接受操场流转的牧民提供医疗、社会保障以及再就业和创业的起步资金。

　　3.创新牧场管理模式，实行现代化的科学放牧。集合有资金有管理能力的牧民，联合设立畜牧业股份公司，选出优秀的管理人员进行经营管理。建设一批有特色、有优势、科技含量高、市场前景好、辐射带动能力强的畜产品生产基地和现代畜牧业示范区(户)。按照“抓大放小、增经、扩草”的产业结构调整要求，在保护草场的同时，发展牧业经济，全面提升草场的投入产出效益，加快促进牧民增收。

　　(三)统筹发展，优化协调配置城镇土地资源

　　当前，我国正处于产业升级的过渡期，工业化、城镇化快速发展，按照新型城镇化目标，建设用地供需矛盾短期内会更加突出。严格控制建设用地规模，切实保护耕地，大力促进节约集约用地，建立以提高综合效益为核心的土地利用价值体系，实现土地资源可持续利用，促进新型城镇化健康发展。一是严控“增量”，合理控制城市用地规模。要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。要按照节约集约用地的要求，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严格按照国家制定的土地使用标准配置土地资源。二是盘活“存量”，优化城镇空间结构，提高存量建设用地利用效率。挖潜城市内涵，优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率，严格执行闲置土地处置政策。鼓励开发利用地下空间，加强基础设施用地集约化利用，强化土地的综合开发利用，开发土地复合式功能，大力推广节地技术和节地模式，有效地拓展城市发展空间。

　　(四)完善机制，建立健集约节约用地评价体系

　　充分发挥集约节约用地评价考核机制的导向作用，制定城镇和地区土地资源节约集约利用目标考核标准和考核制度，并将目标考核结果作为年度用地指标分解以及工作目标责任制考核的重要依据;从建设用地利用特征、结构、效率及影响因素入手，在土地利用强度、经济增长用地弹性、经济增长耗地量和土地利用管理绩效等方面筛选指标，构建区域建设用地节约集约利用评价指标体系，实行节约集约用地目标责任制;将节约集约用地考核结果作为年度计划指标分配和地方政府终极考核的重要依据，鼓励推进节约集约用地;建立节约集约用地专项奖励基金。

　　总体来说，推进西部半农半牧地区城镇化建设，是当前转变经济发展方式、经济社会发展进入“新常态”的必然选择，也是社会发展的一般规律。在推进西部半农半牧地区城镇化的进程中，要统筹考虑好土地、人口、资源和环境等因素，因地制宜的科学的实现城镇化，才能满足以人为本的新型城镇化要求，切实解决好“三农三牧”问题，使全体人民共享改革发展的红利。

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　　相关期刊简介：《城市规划学刊》是中国城市规划学科最具影响力和权威性的学术期刊之一。由教育部主管，同济大学主办，是国家建筑类中文核心期刊，中国科技核心期刊，中国人文社会科学核心期刊，中国科技论文统计源期刊，中文社会科学引文索引来源期刊，美国国际CODEN中心授予国际刊名代码。立足中国城市发展的现实问题，关注城市规划学科发展最新研究成果，并兼顾与相邻学科的交叉研究。