历史文化遗产保护中的规划控制与引导

[摘要] 通过对上海“新天地”改造的思考，浅析政府规划的控制与积极引导在该项目中的作用。以此探索政府的规划控制与积极引导在历史文化遗产保护的重要性。
[关键词]历史文化遗产；控制；引导；稀缺性
1引言
城市文化是历史发展的产物，又是历史的投影，城市既是历史文化的载体，又是社会经济的文化景观。在城市发展过程中通过保护传统建筑的地域特色，保存城市空间的记忆，才能保存城市的文化，延续城市的魅力，保证城市的可持续发展。要充分保护历史文化遗产应该加强规划的严格控制和积极引导。
最近几年谈到历史文化遗产保护旧城更新的案例，无不提到一个典型——上海新天地。大部分学者认为这是中国近些年最成功的历史文化遗产保护代表之一。笔者参阅了许多关于上海新天地项目的资料以及评价的文献资料。试图探索同样在市场经济背景下，同样有市场机制和政府规划的参与，上海新天地取得成功的原因？
2历史文化遗产保护和旧城更新的现状
2.1历史文化遗产保护资金的缺乏
中国近十年经济保持了稳健快速的增长，GDP每年几乎保持8%左右的速度增长，但是政府在历史文化遗产保护费用并没有随着经济的增长而增长。文物法规定，县级以上的行政部门每年用于文物保护的经费应该随GDP增长，但是这个规定实际上是没有约束力的。在2007中国历史文化名城年会召开之际，中国建设部官员透露，2006至2010年中国将补助约10亿元人民币用于保护名城、名村、名镇等历史文化遗产。现在确认为国家级历史文化名城的只有109座，名村和名镇157个。这10亿元人民币对于这些确认的保护目标来说已是杯水车薪，对还有那些没有收录但需要保护的对象就更举步为艰了。可见历史文化遗产保护资金十分匮乏。
2.2旧城更新重市场不重规划的事实
为了维护开发收支平衡，以经济为主导的改造模式片面追求经济效益，导致建筑密度和容积率过高，造成现实基础设施和交通容量难以适应高强度开发，从而导致城市环境进一步恶化，基础设施超负荷，旧城改造越改越挤、越改越糟。旧城改造“经济至上”的价值观在规划上最直接的体现就是：城市形象有所改观，城市意象就此抹煞。带有经济色彩的建设活动往往漠视了城市社会性的主导地位，由此造就出粗糙的、毫无人情味的“千城一面”的城市形象，破坏了原有的场所价值和人文活动。老广州的骑楼曾经是历史文化遗产中一道秀丽的风景。但是在经济主导的改造模式下，许多骑楼淹没在高层大厦中，失去了这里场所的精神和意义。
2.3政府规划的消极控制
在缺乏资金保护，无法运用成熟的市场运作机制来保护历史文化遗产进退两难的境地下，许多地方政府规划管理部门只好采取消极的控制行为来“保护”日益凋零的历史文化遗产。
3上海新天地成功因素分析
上海新天地改造避免了市场的缺陷，解决了资金缺乏的问题取得了成功。这是上海政府成熟的运用规划的控制和引导产生的结果。
3.1控制和引导的概念理解
控制：
控制是在获取、加工和使用的基础上，使被控制的事物作出合乎目的的行为。在市场经济条件下，各集团利益的决策往往都是从自身角度出发，而较少的考虑对外部环境的影响，从而对公共利益造成负面效果。控制即“借助法律、行政经济手段，将城市建设活动限定在城市规划所确定的方向和范围之内。”其意义是在于为了维护公共利益，而限定只能去做什么。
控制是一项非常重要的行为，实行控制的方式也有多种：有指令性的（对具体政策对象施加影响）和自由性的（通过自由市场来运行）。指令性和自由性的控制都根据严格的规则或更具体的手段来进行。
引导：
引导是一种弱化的控制形式，它不是作为规则来强制执行的。引导措施常常包括信誉、利益操纵、补助金、交换率政策、税收减免、以及优惠政策等。“引导”可以导致决策环境的重新安排，并使得一个决策和其他可能决策更加的协调。引导的意义在于“确定什么是该去做，而不是禁止什么不应该去做。”
3.2严格控制，维护公共利益
上海新天地首先是在政府规划部门先行进行规划控制。1996年卢湾区人民政府组织编制太平桥地区控制性详细规划并报市规划局审批。在控制性详细规划中首先定下基调这是属于保护性改造。对开发总容量，建筑高度，容积率等方面进行详细编制和控制。尤其对具有历史意义的“一大”会址的环境控制也作出了详细规定。这个控制性详细规划代表了政府规划从公共利益出发，利用法律和行政手段限定在保护改造中只能做什么的内容。这是一种严格的控制的行为。这是每个历史文化遗产保护规划必不可少的，也是最重要的。任何市场行为都有可能产生外部性现象，在这个项目中政府通过严格的控制克服了市场外部性的缺陷。
3.3积极引导，取得双赢
任何的市场行为都是为了利润，与其说新天地的保护开发是一次成功的市场运作，不如说是政府规划的积极引导起了重要作用。引导是一种弱化的控制行为，引导措施包括信誉、利益操纵、补助金、交换率政策、税收减免、以及优惠政策等。
1996年前后,卢湾区政府探索如何改造这块区域的开始就引入了积极引导的理念。香港瑞安集团独俱慧眼看到了新天地历史文化遗产的稀缺性和效用性。1996年5月与卢湾区政府签署了沪港合作改造上海市卢湾区太平桥地区意向书。政府规划通过引进外资，土地出让实施太平桥地区的改造。政府采取了一系列的方式积极引导这次的改造。
3.3.1容积率转移
如何实现资金平衡是决定改造能否成功实施的关键。为了实现改造资金的平衡或赢利(对开发商而言,实施房产开发的最终目的是赢利,这是市场经济的根本规律)。从房产开发的角度,只有两种选择,一种是增加容量,一种是提高单价。对一个有一定用地规模的改造项目而言,开发资金平衡方式同样有两种选择,一是总体平衡,一是分地块平衡。太平桥地区的改造在这两个问题上作出有益的尝试。它借鉴了国外容积率转移的规划思想,通过整体统一的规划,实现的是总体平衡即:将中心开敞空间土地上的容积率转移到周边相邻地块,换来的是整个地区品位的提升和地价的高腾,通过单位建筑面积售价的提高来实现利润,进而实现资金的总体平衡。
3.3.2配合开发
1999年,上海市开始了中心城区大规模的公共绿地建设。为了配合太平桥地区的开发,卢湾区政府积极向市政府寻求支持,借助中心城区大规模的公共绿地建设的契机,请求给予太平桥公共绿地享受中心城区大型公共绿地建设的有关政策,并获得了批准。太平桥地区大型公共绿地占地44054平方,涉及动迁居民380余户,单位156家。在卢湾区政府的组织下,仅用了43天就完成了公共绿地建设地块的动迁任务,创造了上海动迁史上的速度奇迹。这是政府规划部门积极配合的成果。
3.3.3培育市场
政府规划部门不仅注重对新天地的规划同时注重市场的培育。每年的三、四月上海国际时装周开幕式放在淮海路新天地，这样不仅展示了新天地，同时也为新天地发展打造了平台。八月份上海旅游节、啤酒节，在淮海路举行旅游节开幕式大型巡游等等。每年除了这些大型活动外，还有组织日本周、德国周、法国周。这些周的活动，不但促进了互相之间的文化交流，也使新天地有了一个有更好发展市场。
新天地在规划的严格控制和积极引导取得了巨大的成功，既保护了城市历史文化遗产，公共的利益得到了满足，同时参与改造的企业也获得了巨大的市场回报。
4发挥规划的控制与引导作用，开辟历史文化遗产保护的新“天地”
随着历史文化遗产资源的稀缺性增强，人们对历史文化精神的日益向往，历史文化遗产保护的社会价值和经济价值将逐步升级。在市场经济的背景下会有更多的市场加入到历史文化遗产保护中。但是市场是有缺陷的，按照加尔布雷思（John Galbraith)看法，“市场的缺陷常常表现为宏观的不稳定和微观的无效率，以及社会的不公平。他认为政府的干预对于经济的稳定，提高效率来维持社会公平是必不可少的。”城市规划作为政府的一项公共政策，规划应当充分发挥控制与引导作用避免市场的缺陷。
同时随着《拆迁法》，《物权法》以及新的《城乡规划法》的颁布和实施，中国的历史文化遗产保护将更加有法可依。在规划控制和引导下充分调动一切积极因素，我国的历史文化遗产保护事业将开辟一个新的“天地”。

参考文献
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