善治思维下基层领导干部的治理能力现代化

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发布时间：2018-09-03 09:01:50 更新时间：2018-09-03 09:01:50

　　[摘要]治理现代化作为全面深化改革总目标的一部分，其触角一直延伸至基层。善治思维下，领导干部治理能力建设成为现代基层治理的关键环节。首先，厘清基层领导干部善治、能力建设与现代化治理体系三者的关系;其次，分析现代基层治理的六个层次维度;再次，分析基层领导干部治理能力现代化建设的有效路径。

　　[关键词]善治思维;基层领导干部;治理现代化;能力建设

　　一、基层领导干部能力建设是实现良政到善治的催化剂

　　良政，是一种良好于管理方面的治理模式，古代中国称之为“仁政”，英语术语大致为“goodgovernment”，即良好的政府。“良政”就是良好政府对于自事务的良好管理和他事务的良好治理[1]。在经济大变革、大转型时期，需求多样化与现实满足有限之间的矛盾、社会二元结构导致的地区经济与贫富差距扩大之间的矛盾、人口基数大与社会保障不足之间的矛盾日益尖锐，使得“良政”范式面临重大挑战，其中最大的威胁即是“善治”。

　　当代中国著名学者俞可平从管理学角度认为，“善治作为公共管理研究领域的核心范畴，实际上就是国家权力向社会的回归。”[2]善治不同于良政，以政府为唯一治理主体到政府为主体，公民、社会组织等共同协调治理，以单纯政府内治理到政府与社会的外治理，以政府的分力治理到多主体的合力治理，使得在没有经过实践检验证实的帕累托改进前，在没有解决良政范式下的理论与现实、内容与结构问题之前，在政府没有彻底摒弃专制政治、形成开明政治之前，善治是绝对不会“早产”的，但是二者又是相互联系、辩证统一的。良政是善治的必由之路，善治是良政的现实目标，在良政的基础上，探寻与发展善治。善治是政府权力回归于社会的过程，是政府、公民、社会团体合力协调治理的过程，以实现政府与公民社会边际效应增加最大化，即公共利益最大化为最高目标。善治是基层领导干部能力的体现，要实现良政到善治的嬗变，必须坚持以实现公共利益最大化为目标，以加强领导班子能力建设为核心。基层领导干部作为社会管理的掌舵人、政策的制定者、传达者、践行者，必然担负起良政向善治发展的接力重任。这既是新旧经济体制变革的发展要求，也是政府与公民社会博弈的必然结果。

　　二、善治思维和基层领导干部能力建设是治理现代化的关键一环

　　就本质而言，善治思维是政府与公民社会等多主体合力协同治理效果的一种反映，是社会治理过程中指导治理主体实践的系统思想观念。换言之，善治思维是多主体为实现公共利益最大化的目标，是基层领导干部武装头脑、进行社会治理的一种思维方式。实际上，治理现代化除了受国家大政方针的直接影响，还受领导干部治理能力与治理思维的间接影响，这是表征性与本质性的区别。善治思维与治理能力现代化是相辅相成的，二者共同作用于社会治理，是基层领导干部治理现代化的关键一环。善治思维与基层领导干部能力的关系就犹如人行走，善治思维决定行走方向，基层领导干部能力决定行走里程，事实证明偏袒任何一方都是不可行的，只有把握好“善治思维”与“善治能力”的动态平衡，实现二者在治理主体的统一，才是实现治理现代化的正确且唯一路径。

　　基层治理过程中存在的，包括政策上传下达的缺失、公共服务的缺位、依法行政的越位等一系列问题，使得基层的“整风运动”成为了必然。基层领导干部的民主思维、法治思维、群体思维、创新思维与能力建设决定了处理基层事务的质量，领导干部处理事务能力是直接作用和反映于社会治理状况中的。善治思维具体表现为以下几点。

　　第一，民主思维。民主思维是善治思维的充分条件，但不是必要条件，正如美国学者熊彼特认为：“民主是一种政治方法，即为达到政治——立法与行政的——决定而做出的某种形式的制度安排。”[3]善治范式下的政治模式，必然离不开民主的保障。

　　第二，法治思维。即各级领导干部在遇到问题时，想办法做决策的过程中，运用法律规则、法律程序、法律逻辑等一系列理性思维进行分析、综合、判断最终形成结论或决策的过程。[4]法治既是善治的必要前提，也是实现良好社会治理的现实要求。法治思维作为基层领导干部善治思维的重要组成部分，具有社会治理的内在规定性。

　　第三，群体思维。善治视域下的群体善治是“从群众中来，到群众中去”的路线体现。亨廷顿曾经指出：“一个政府强大与否，稳定与不稳定，全凭它能否完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值。”[5]只有紧密联系群众，才能凝聚群众的力量办大事、办实事，这是加强社会治理的有效途径。

　　第四，创新思维。追求善治的过程，必然离不开治理价值观念创新、治理方式创新、治理体系的创新、治理能力的创新。创新思维的发展不仅为社会治理提供新的理论借鉴，而且为政治文明的发展指明新的发展方向，更为社会的变革明晰新的价值取向。基层领导干部的善治思维、治理能力与治理现代化是同向发展的，善治思维程度越高，社会治理能力越强，其治理效果越明显，越有利于推动治理现代化建设的进程。

　　善治思维与基层领导干部治理能力是基层善治的可靠保障，基层善治作为治理现代化的微观层面，必须与治理现代化这个宏观层面相结合，基层领导干部在其中具有桥梁和纽带的作用，它的善治思维和能力建设是社会治理现代化的关键一环。

　　三、善治思维和基层领导干部能力建设是治理现代化的的六个层次维度

　　培育基层领导干部善治思维和能力建设是治理现代化的重要途径。俞可平教授认为“善治是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[6]既然是一种状态，由于主体意识的能动性，不可避免的对状态的评定具有主观性。因此，根据俞可平提出的六个善治的衡量标准和治理现代化衡量标准，善治思维和基层领导干部能力建设呈现出六个层次维度，即“合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性”。[7]

　　合法性，是基层领导干部善治思维和能力建设最基础的层次维度，是社会稳定与发展的前提。合法性的基础是民主，基层领导干部只有坚持民主政治，才能获得社会自觉的认可和服从，才能扩大自身合法性，才能维持社会正常秩序、夯实社会基础。

　　法治性是基层领导干部善治思维和能力建设的第二个层次维度，是国家治理现代化的必然要求。基础领导干部运用善治与法治能力的高低直接影响治理现代化的进程与基层善治目标的实现。法治作为公共管理的最高准则，具有强制性和权威性，要切实培育基层领导干部的法治思维，加强法治能力建设，提高基层善治的水平。透明性是基层领导干部善治思维和能力建设的重要层次维度之一。

　　透明性是面向整个社会的，它是合法性的必然要求。权力在阳光下行使，既是行使监督权力的过程，也是履行权力义务的过程，是领导干部社会管理过程中必须发展的重要理念之一。

　　责任性是基层领导干部善治思维和治理能力建设的必然层次维度。它作为合法性的重要补充，是政府确立合法地位的重要要素之一。评价一个政府，不是看它做了多少事情，而是看它做事是否坚持为人民服务宗旨和对人民负责的原则。回应性是基层领导干部善治和治理能力建设的现实层次维度。陈浩天认为“善治回应是在‘政府——社会’二元范式下，对民众需求和反应作出反馈的过程。”[8]

　　回应性是与善治的本质相契合的，是实现政府与公民社会良性互动的重要思想指导。有效性是基层领导干部善治思维和能力建设的最后一个层次维度。在矛盾多样化的现今，基层领导干部善治能力高低与社会管理的结果有直接联系。有效性具有两层含义：一方面，指领导干部自身内部管理的合理性，另一方面，指整个社会治理的有效性。二者共同作用于社会治理。

　　四、基层领导干部善治思维和能力建设是治理现代化的路径分析

　　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。基层善治作为推进国家治理体系和治理能力现代化的关键环节，直接关系到政治与社会稳定、社会繁荣。基层领导干部治理直接关系到党和政府在基层群众中的形象，与基层发展血脉相连，其善治思维和能力建设是治理现代化和治理体系系统化的有效路径。

　　(一)理念、体系与能力：基层领导干部善治与现代化治理体系的关系层面和结构框架

　　善治与治理现代化作为当今中国社会治理的重要发展路径，二者是否协调发展是共建社会主义和谐社会的关键。善治理念是现代化治理体系的内在思想构成，现代化治理体系是善治理念的外在机制表现。从价值理念、机制体系、能力建设三个层面来分析治理现代化的有效路径，不管是善治还是现代化治理体系，它们都有各自的价值理念引导、机制建构目标与能力建设要求。

　　从结构层面，现代化治理体系包括以下三个内容：现代化治理体系的价值理念向导、现代化治理体系的机制建构、现代化治理体系的能力建设。首先，现代化治理体系的价值理念是灵魂，它决定并影响着治理主体的思维角度与方式，即现代化治理体系的思想向导，为治理现代化后期的机制建构和能力建设进行了思想的奠基，是现代社会治理一大思想革新，关乎社会主义现代化建设与社会主义和谐社会的建设。其次，现代化治理体系的机制构建是结构基础，它是使多主体协同治理的整体效率发挥到最优的结构支撑，决定了我国社会治理的基本现状。作为上层建筑的一部分，不仅表现在法律、政策、制度方面，还表现党、政府及其他社会主体上，是社会发展规律的客观要求，具有内在规定性。最后，现代化治理体系的能力建设是灵魂的升华，是影响社会治理效果的关键。

　　从要素层面看，现代化治理体系可以分为四个层面：治理理念现代化、治理主体多元化与治理方式现代化。就各个层面的具体而言，现代治理的核心特质在于治理主体的多元化[9]。自十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会化协调、公众参与、法治保障的社会管理体制”[10]。治理理念现代化的灵魂指导是善治，治理方式现代化既是现代整体化治理的重要战略，也是实现善治要素有机整合的可靠保障。

　　从能力建设层面看，现代治理体系对基层领导干部有以下五个方面的要求：公共服务能力、协同治理能力、依法行政能力、群众互动能力与治理创新能力。公共服务能力是基层领导干部建设服务型政府的基本要求，刘熙瑞教授认为：“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”[11]协调治理能力是基层善治两大条件中“民主”发展的必然要求，是治理社会化的必然结果。依法行政能力是领导干部遵循依法治国方略的关键环节，是规范社会秩序的重要手段。群众互动能力是坚持“为人民服务”宗旨与走“从群众中来，到群众中去”群众路线的必由之路，有利于推动“公民——政府——社会组织”形成良性互动。治理创新能力为社会治理增添新动力，注入新血液，是实现“动态”治理模式的关键。

　　(二)原则、模式与进程：基层领导干部善治与治理能力的理论层面和现实意义

　　基层领导干部作为实现社会治理到社会善治的桥梁，其善治思维与治理能力的一致与协调，是衡量善治程度与评估治理效果的重要依据。现就治理原则、模式与进程三个角度，探析基层领导干部治理能力现代化的路径。

　　人本原则、法治原则与可持续原则是基层领导干部善治的三大原则。以人为本是基本原则，是领导干部一切政治活动的出发点，有利于实现公共利益最大化的善治目标。民主与法治作为善治的两大条件，要求基层领导干部善治过程中必须秉承民主与法治原则，与可持续发展的核心与第一要义相符合，与现代治理要求相一致，共促社会和谐善治的可持续发展。可持续性原则是基层政府存在和长效发展的重要原则，处理好政府与公民的关系、政府与市场的关系、中央与基层三者之间关系是坚持可持续性原则的，唯有三大原则相互联系，才能推动新型社会治理进程的发展与治理模式的创新。

　　社会共治、和谐善治、良法善治是基层领导干部现代化治理模式的三大新型治理模式。社会共治是治理现代化的本质层面要求，即多主体协同治理，是提高基层政府的合法性的有效途径之一。和谐善治是现代治理的目标层面要求，是推动社会主义和谐社会建设的必经之路。良法善治是现代治理的规范层面的要求，是全面依法治国总宏观目标实现的政治基础，为基层领导干部善治扫清基本障碍，具有预防社会犯罪和震慑、惩治的作用。

　　现代治理的触角延伸到底就是基层治理，基层善治的发展是当代治理模式的新变革，推动基层领导干部现代治理能力的建设既与善治的最终目标相一致，也与中国特色社会主义制度的最终目标相协调。善治维度下基层领导干部在现代治理新征程中，首先要树立善治价值理念，转变社会治理方式，建立善治政府。其次，构建多主体共治、良法善治、和谐善治三位一体的多元化治理模式。再次，推进基层民主与法治进程，实现社会治理新变革。

　　[参考文献]

　　[1]张国庆，曹堂哲.构建新国家与良政政府[J].北京行政学院学报，2005，(3).

　　[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

　　[3][美]约瑟夫·熊彼特.资本主义、社会主义与民主[M].北京：商务印书馆.1999.

　　[4]刘红凛.依法执政的逻辑与理论问题研究[M].北京:中国方正出版社，2007.

　　[5][美]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华、刘为等译.北京：三联书店，1989.

　　[6]俞可平.善政：走向善治的关键[J].深圳：当代中国政治研究报告，2004，(00).

　　[7]俞可平.权利政治与公益政治[M].北京：社会科学文献出版社，2003.

　　[8]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社.2000.

　　[9][法]让-皮埃尔·戈丹.何谓治理[M].钟震宇译.北京：社会科学文献出版社，2010.

　　[10]吕红娟《.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》若干新提法[J].中国党政干部论坛，2013，(12).

　　[11]刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理，2002，(7).