新时代我国金融监管策略创新研究

所属栏目：金融论文
发布时间：2018-09-12 11:37:24  更新时间：2018-09-12 11:37:24

　　[摘要]金融监管从金融诞生以来就是一项庞大的系统性工程，并随着国际国内经济、金融、社会发展而不断优化和完善。不同于十年前国际金融危机所引发的金融监管改革，在新时代背景下，新经济、新金融、新业态、新技术所引致的金融监管问题更应引起足够的重视。简单的趋严监管不一定能达到预设的监管效果，行之有效的解决思路应是拿捏好金融监管的“五度”问题，即金融监管的角度、广度、力度、高度和监管适度五个方面，进而探索金融监管在这五方面的创新思维与改革路径:即金融监管角度方面宏观上要支持实体经济发展，中观上要防范系统性风险，微观上要维护金融消费者权益;金融监管广度方面要探索混业监管，并借鉴“监管沙箱”，实现监管创新;金融监管力度上要坚持审慎性监管和弹性监管;金融监管的高度方面要保持前瞻性、主动性、穿透性监管思维;金融监管的适度即处理好监管与创新的关系，并采取包容性监管思维。

　　[关键词]金融监管;金融创新;金融风险;风险管理;监管思维

　　2007年美国次贷危机爆发至今，已整整过去10年。这一轮国际金融危机的爆发也引发了全球各大经济体在十年间不断反思和革新本国的金融监管体系和金融发展格局。金融危机以后，美国、英国、欧盟、荷兰等国陆续进行了一系列的监管改革创新。美国财政部出台了《现代金融监管架构改革蓝图》，旨在创建包含短期、中期、长期的一套系统化金融监管体制。英国正式颁布了《金融市场服务法》，在英格兰银行下设立FPC、PRA、FCA等部门，最终确定了英国金融监管机构改革的法律框架。欧盟决定通过“欧洲金融监督系统”(ESFS)，建立负责宏观审慎的欧洲系统风险委员会(ESRB)和负责微观金融监管层面的三个欧洲监管当局，大力推进欧盟金融监管的进一步强化。澳大利亚和荷兰均采用了目标监管的模型，由专门部门分别独立负责商业行为监督和审慎监督。

　　在这十年间，中国经济和金融业发展也出现了新的气象。中国国内生产总值已于2010年超过日本成为世界第二大经济体，实体经济进入发展“新常态”，供给侧结构性改革进入深水区;以大数据、云计算、区块链、云计算为主导的“新技术”不断赋能传统金融业，混业经营趋势初具规模;以互联网金融、物联网金融为代表的“新金融”业态创新活力和创新氛围日益凸显。然而不可忽视的是，当前整个金融体系中也存在不少金融乱象和问题，诸如同业空转、多层嵌套、名股实债、监管套利、杠杆不清、非法集资等系列金融风险隐患摆在了市场的面前。根据银监会发布数据显示，2017年1至8月，银监会系统对“三违反”“三套利”“四不当”等行为做出行政处罚决定的共有2095件，处罚银行业机构1171家，罚没合计5.52亿元;处罚责任人员899人，罚款合计1851万元。根据网贷之家数据，截至2017年10月，网贷行业累计停业及问题平台达3974家。这一系列数据的背后意味着金融风险的隐患，而与“风险”相对应的一个词即是“监管”。习近平在2017年7月的全国金融工作会议中着重强调的“四条原则”中第三条就是要求以强化金融监管为重点，提高防范化解金融风险能力。新时代背景下，如何实现习近平所提出的强化金融监管原则这一难题考验着相关监管部门的管理智慧。而部分专家学者对2017年全国金融工作会议精神简单解读为未来五年全国金融监管合作将全面趋严这一结论是值得商榷的。金融监管从金融诞生以来就是一项庞大的系统性工程，并随着国际国内经济、金融、社会发展而不断优化和完善。当前，面对监管套利、监管空白、监管真空等诸多问题，简单的趋严不一定能达到预设的效果，行之有效的解决思路应是拿捏好金融监管的“五度”问题，即金融监管的角度、金融监管的广度、金融监管的力度、金融监管的高度、金融监管的适度。拿捏好金融监管这“五度”方面的思维脉络和改革路径将有助于维护金融体系稳定，防范和化解金融风险，促进金融业态“脱虚向实”进而又好又快地服务于实体经济的全面发展和改革创新。

　　一、金融监管的角度

　　(一)金融监管角度的应有之义

　　金融监管角度关系到金融监管主体对金融整个体系进行监管的目的和出发点。拿捏好金融监管的角度有利于进一步明确金融监管目的，抓住金融监管的主要矛盾，做到有的放矢。

　　金融监管不是为了监管而监管，而是要立足于金融行业发展的本源，从服务实体经济、维护行业稳定、保护公共利益等方面着手。金融的本源决定了金融的监管角度。从宏观角度来看，金融监管应为支持实体经济发展服务;从中观角度来看，金融监管应防范和化解行业系统性金融风险;从微观角度来看，金融监管应维护金融消费者权益。

　　(二)金融监管角度的创新路径

　　宏观上，应支持实体经济发展。金融监管是为金融发展服务的，而金融发展则是为支持实体经济发展服务的。习近平在2017年全国金融工作会议中明确指出，金融是实体经济的血脉，为实体经济服务既是金融的天职，也是防范金融风险的根本举措。因此，从本质上追根溯源，金融监管的最终目的是为支持实体经济发展，这也是金融监管的出发点。当前，我国实体经济运行所出现的主要问题还在于部分产业、部分行业所出现的结构性问题，诸如产能过剩、杠杆过高、成本高企等。金融在支持去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板这五大供给侧结构性改革过程中，势必会出现局部性金融风险和隐忧。金融监管在此过程中，需要不断提升风险保障水平和风险防范能力，同时确保金融的监管约束不能钝化金融微观主体的市场活力。对于可能会给供给侧结构性改革带来负面外部性的风险事件，金融监管需要良性化解;而对于未能给供给侧结构性改革带来极大负外部性的风险事件，则应遵从市场经济规律，由市场经济主体风险自担。

　　中观上，应防范系统性风险。系统性金融风险主要是由金融系统内部因素产生的不可分散风险，对国家或地区经济、金融发展危害巨大，防止发生系统性金融风险是金融监管工作的永恒主题。新时代背景下国内外经济、金融形势错综复杂，积极守住不发生系统性金融风险的底线成为了金融监管工作的重中之重。从防范金融系统性风险的角度出发，金融监管一方面需加强对可能引发系统性金融风险的因素建立指标预警和评估体系，对金融市场的资金价格(利率、汇率)、杠杆水平、流动性状况等进行动态管理;另一方面，金融监管需梳理出系统性重要金融机构进行名单制管理，不断加强银行、证券、保险、资管、互金等系统性大型金融机构的风险监测和现场检查工作，做到一企一策，及时处理和化解风险隐患。

　　微观上，应维护金融消费者合法权益。以个人家庭、实体企业为主导的微观经济主体既是金融消费需求主体，更是金融监管角度中不可缺位的组成部分。郝强(2017)认为，金融监管应以维护金融消费者权益为导向，来保障金融市场的稳健运行环境。[1]保护金融消费者的权益:一是要建立差别化的金融消费者权益保护机制，对不同市场、不同业态、不同产品按照市场规律制定消费者准入、适当性管理、争议解决方案;二是要强化金融服务机构对金融消费者的信息披露权责，降低金融消费者对金融产品和服务的信息不对称程度;三是要通过立法建立市场惩罚机制，对于损害市场、损害消费者的金融活动纳入失信负面名单，严重失信者可采取行业禁入等措施。与此同时，应大力发挥金融行业协会在维护金融消费者权益方面的自律和宣导作用。

　　二、金融监管的广度

　　(一)金融监管广度的应有之义

　　金融监管的广度不是一成不变的，其监管的边界会伴随着业务边界的扩大而不断延展开来。随着近年来金融创新特别是金融与科技的融合不断衍生出新的业务模式，金融行业也派生出新的监管问题，比如混业经营问题、跨界融合问题、金融科技问题等，使得金融监管的广度不断扩大。

　　金融监管广度的扩大将增加新的监管内容和监管范围，拿捏好金融监管广度有利于丰富金融监管内容，弥补监管空白，维护行业整体稳健发展。金融监管广度需要充分结合和适应金融业发展的拓展广度进行量身打造。当前，金融监管广度需要从探索混业监管、借鉴“监管沙箱”、积极创新监管等方面着手。

　　(二)金融监管广度的创新路径

　　探索混业监管。金融属于特许经营行业，实施的是严格的牌照管理，而牌照意味着稀缺资源。据不完全统计，截至目前全国金融体系中，央企金控、地方金控、民营金控、产业金控以及互联网金控等大型综合金融控股公司已达50余家。其中，不少金融控股公司的金融牌照已基本囊括齐全，掌握着核心板块和资金资源，经营规模日渐扩大。中国人民银行副行长范飞(2016)认为，实行综合经营是金融业融合创新的必由之路。拥有多张金融牌照的综合金融控股集团凭借着牌照优势，跨行业、跨市场、跨区域的交叉性产品和服务不断涌现，拉长了金融交易关联链条，容易脱实向虚，而不会完全清晰披露相关关联行为，通过利用牌照监管差异可以减少资本消耗或资本的腾挪进行监管套利。目前，“一行三会”对大型金控集团公司的监督和管理还缺乏系统性的制度安排。因此，有必要认清行业内综合化经营这一发展趋势，金融监管需要积极探索混业监管的思路和路径，收窄监管套利空间，覆盖监管真空地带。一方面，要功能监管和行为监管相并举，明确监管的主体和监管边界，不断压缩金融监管套利空间;另一方面，通过尝试建立部级联席会议制度对综合性金控集团差异化监督管理和稽查审计，弥补分业监管真空地带，查漏补缺。

　　借鉴“监管沙箱”。“监管沙箱”主要是通过构建出一个金融创新的“安全空间”，对尚需观察的创新型金融业态、模式、产品和服务进行模拟测试或小范围试点，一旦成功就可以复制推广并纳入监管。[2]简言之，就是将金融创新试点控制在一个安全可控的小范围内。李文红(2017)认为，“监管沙箱”制度并未突破现行监管框架，本质上即是一种有限业务牌照机制，同时也具备业务试验性质和期限要求。[3]这将有助于提高金融市场对金融监管的理解，增强金融监管对金融创新的适应性，也有助于节省金融监管执行的博弈成本。因此，在积极吸收借鉴新加坡、英国等国在“监管沙箱”体系中的限制性授权、监管豁免措施等基础上，结合当前国内金融发展状况，加强“监管沙箱”体系的研究部署工作，适时适度地对尚需观察的金融产品、服务或机构进行“监管沙箱”试验，并持续评估试验成效，适时改进和优化监管规则、监管方式和程序，从而构建出适合中国金融监管体系的一块创新“试验田”。

　　积极创新监管。金融监管是为金融发展服务的，其监管的边界不是一成不变的，而是随着金融发展的边界扩大而不断延展。近年来，金融业创新层出不穷，业务边界不断扩大。以互联网金融为例，互联网金融七大细分业态通过互联网思维和模式的创新“蚕食”传统金融的存、贷、汇等业务和服务种类，所服务的用户也更偏向于长尾客户群体。2016年以前，涉及这类的创新型金融业务处于监管空白中，导致行业内不少假冒伪劣的平台充斥市场，诈骗跑路事件频发，非法集资活动等给金融消费者带来了不小的经济损失，更给行业的生态环境带来了较大的污染和负面影响。2016年4月，国家启动的互联网金融行业为期一年的专项整治工作也延期到2018年。此外，以大数据为代表的金融科技是一把“双刃剑”，在发挥其功效的同时，正在集聚的本源风险表现出了信息噪音大、交互传染广、隐蔽渗透深、价值密度低等突出的风险特征，亦不容忽视。[4]这表明现行金融监管滞后于金融创新的实践，也加大了行业生态修复成本。因此，金融监管必须不断创新和完善，以适应金融业务创新的发展需要。金融监管创新包括了思维、模式、手段等方面的创新。在金融监管思维创新方面，随着金融+互联网的不断发展，金融产品和服务不断互联网化，突破了时空界限，监管思维也需要具有互联网思维;在金融监管模式创新方面，应由被动的机构监管逐步向功能监管转变，提升监管的主动性和有效性;在金融监管手段创新方面，要多运用科技的手段来辅助金融现场监管和非现场监管，提升监管效率。

　　三、金融监管的力度

　　(一)金融监管力度的应有之义

　　金融监管力度是体现金融监管艺术的重要方面，受不同发展阶段经济、金融、社会等多重因素综合影响。不同于一般的行业，金融监管力度过大容易钝化市场的创新动力，阻碍行业的创新发展;监管力度过小或会给市场造成“脱实向虚”的宽松环境，不利于金融服务实体经济的发展。拿捏好金融监管力度有利于提升金融监管柔韧性，促进金融监管更好地平衡行业发展与行业管理之间的关系。金融监管力度的创新思维包括审慎性监管思维和弹性监管思维。

　　(二)金融监管力度的创新路径

　　审慎性监管思维。审慎性监管思维源自于巴塞尔委员会颁布的《银行业有效监管核心原则》，主要以防范和化解风险为目的。落实好金融监管力度的审慎性:第一，要界定监管与市场的边界，区分出非审慎监管与审慎监管。对于非审慎监管的机构和业务，按照正常的市场原则交由市场决定;对于从事金融业务(含类金融业务)的机构则需要按照牌照制或备案制纳入到审慎监管框架中;第二，建立宏观审慎和微观审慎相结合的审慎监管规则。一方面，对于非系统性金融风险，充分发挥市场机制优胜劣汰的作用，宜以微观审慎的合规监管为主，更多地由市场自主出清解决。另一方面，对于系统性金融风险，则需要按照宏观审慎管理要求严格落实，对于一些重要的敏感领域，要采取“一事一议”。第三，加强国家和地方金融监管的双向联动。地方金融监管局的设立和运营需要权衡好国家宏观审慎监管(自上而下)与地方审慎监管(自下而上)之间的关系，做好国家宏观金融监管的有效补充和无缝对接。

　　弹性监管思维。金融行业的特殊性决定了金融监管的力度需要保持一定的弹性思维，拿捏好“收”与“放”的度，增强监管力度的柔韧性。金融监管过紧，会束缚金融机构的市场创新和竞争意识，钝化市场活力，容易造成“一管就死”的局面。金融监管过松，则会给不法分子钻空子的机会，给社会和消费者带来权益损失，造成市场“一放就乱”的状况。以P2P网络借贷的发展为例，因2013—2015年市场缺乏对网络借贷的规范管理，上千家假冒伪劣的网贷平台通过互联网渠道非法集资、金融诈骗，不仅给投资人带来了权益损失，同时给2016—2018年的行业整治和监管增加了监管成本和难度。弹性金融监管思维需要掌握好放管结合的原则，一方面，针对金融微观经济主体在发展初期能够在一定程度上降低金融交易成本、提升金融交易效率、优化金融服务体验的有市场价值的创新行为应给予宽松的监管环境，放开一定的市场准入壁垒，允许充分的市场试错空间;另一方面，针对于脱离金融服务本质、给社会经济发展带来风险隐患、损害金融消费者权益的金融机构和行为则需明晰政策的底线和法律的红线，建立新的游戏规则将其关进监管和法律的“笼子”。与此同时，金融监管的弹性还需要充分结合实体经济在不同发展时期不同发展目标进行弹性调整。

　　四、金融监管的高度

　　(一)金融监管高度的应有之义

　　金融监管体制机制的建立和完善需要体现出金融监管的前瞻性、主动性和穿透性，亦即金融监管的高度问题。金融监管高度直接决定和影响着金融监管战略的统筹部署和制度安排。金融监管高度的改革创新可从战略的视角对金融全行业监管所出现的滞后性问题、被动性问题、治标性问题等进行统筹协调，从而提升金融监管在处置金融风险过程中的整体把控能力。

　　(二)金融监管高度的创新路径

　　前瞻性监管思维。IMF认为，良好的金融监管是要能够对可能存在的金融风险进行前瞻性预判，并提前采取有效的预案进行防范。金融监管的前瞻性需要从众多的金融创新行为中找准风险的共性特征(朱蓝澜，2017)。[5]强调金融监管的前瞻性，一方面是与金融风险的传染性、复杂性、隐蔽性“三性”密不可分;另一方面，金融本身的创新(模式创新、业务创新、产品创新、服务创新等)不断迭代升级客观要求监管必须与时俱进，使风险与监管相匹配。前瞻性金融监管的落实，一是要建立前瞻性监管的顶层制度设计，要明确短期、中期和长期的监管指导方向;二是充分运用监管科技新兴手段，特别是大数据思维和技术对即将发生的风险进行预测和评判，多事前预防少事后补救;三是依据新时代经济发展周期的规律性，通过逆周期风险监管对当前金融监管进行延展，提升监管的前瞻性。

　　主动性监管思维。主动性金融监管思维体现了监管的主动作为。主动监管不等于过度监管，而是要敢于质疑，突破“媒体曝光倒逼监管跟进”的被动模式，从而避免监管被动导致重大金融风险事件的发生，将风险损失控制在可承担的范围之内。当前，金融市场上还存在着一定的被动监管和滞后监管问题，行业不能只在出现问题后才采取监管行动。诸如近几年兴起的以互联网金融为外衣的、缺乏相关资质发放贷款和进行理财销售等的机构就游离于金融监管之外，某些首付贷、校园贷、ICO、现金贷等产品层出不穷，给行业带来的负面影响不容忽视。落实主动性金融监管，一是要在制度上和法律上构建主动的监管框架体系，积极主动将涉及到资金融通的金融行为和业务都纳入到金融监管体系中来;二是要分阶段分步骤对影子银行、民间金融(特别是线下财富管理公司)展开主动质疑，主动监管;三是要给予一定的行业创新空间和试错机会，处理好金融主动监管与金融业务发展之间的关系。穿透性监管思维。

　　穿透式监管作为一种监管方法，目前在监管实践中还处于摸索阶段。苟文均(2017)认为，穿透式监管就是按照“实质重于形式”的原则，透过金融产品的表面形态，看清金融业务和行为的实质，对金融机构或平台实施全流程监管。[6]近年来，随着金融混业经营深化，科技赋能金融加快，直接融资和间接融资之间的风险交互传递，特别是在资产管理领域，交易结构复杂、信息不透明、资金流向错配、多层嵌套、杠杆不清等问题突出和待解。若金融监管部门无法实现“穿透”管理，则难以掌控和监测一整套核心风险监测指标。穿透式监管已成为当前和今后一段时期金融监管部门的共识。首先，要加快研究和制定适用于国内金融监管穿透性理论和操作框架的搭建工作;其次，加强金融消费者账户的穿透式管理，建立跨业、跨境、跨市场的大数据资金流动监测预警系统，以穿透式监管严防交叉性金融风险;最后，落实金融交易行为信息的严格披露和台账管理，包括产品信息和资金流向(资金来源、中间环节、最终投向)信息一一对应。

　　五、金融监管的适度

　　(一)金融监管适度的应有之义

　　金融监管适度性问题是在充分尊重微观经济主体自主发展的基础上，对金融市场活动进行一种有限但有效的监管。金融监管的适度发展能够为金融的创新和发展留有余地和空间。金融监管适度性问题即是需要处理好金融监管与金融创新之间的辩证统一关系，给予金融市场可控的试错包容空间。新兴金融科技加快“赋能”金融业已成为当前和今后一个时期金融业创新发展的核心逻辑，因此保持金融监管的适度尤为重要。适度监管将为新金融业态、新金融科技、新产品模式提供孕育的土壤和发展空间，让金融在普惠化发展中发挥更大的动能。

　　(二)金融监管适度的创新路径

　　处理好监管与创新的关系。近年来，随着科技力量不断赋能金融业态，传统金融和新金融创新层出不穷，其创新的步伐不断加速，给金融监管增加了难度，带来了挑战。以最具互联网金融特性且创新能力极强的网络借贷为例，在缺乏监管的市场环境下经过了近五年的粗放式发展，在切实服务长尾客户群体金融需求的同时也频繁爆发了系列风险事件，增加了监管成本。截至2017年10月末，全国累计停业及问题平台达3974家，正常运营的平台1975家，两者比例近2∶1。从金融市场发展规律来看，金融发展总是遵循“创新—监管—再创新—再监管”的动态循环发展过程。金融创新的源动力来自于社会经济发展对金融市场的新金融需求，是市场经济和金融业迅速发展的必然结果，但有时也会引致新的金融风险。金融监管实际是为创新提供一个更好的合法合规的发展环境，防范和化解潜在金融风险隐患，而不能因为风险而否定创新。因此，脱离了监管的创新难以持续，而抑制创新的监管会因小失大。要处理好金融监管与金融创新之间的关系:一方面，对于满足实体经济发展需要的投融资需求，推进金融效率提升、降低金融交易成本、优化金融资源配置等的金融创新要支持和指导;另一方面，以脱实向虚为导向的假金融创新、以监管套利为主要目的的伪金融创新、以增加系统性风险的劣金融创新等违法违规性金融市场行为则应给予“零容忍”监管。

　　包容性监管思维。伴随着金融排斥到金融包容的嬗变，包容性金融监管理念应运而生(冯果等，2013)。[7]在金融科技力量的驱动下，整个金融业态正不断进行重构和迭代，新模式、新服务、新产品不断涌现，增强了金融市场活力。如果相关监管部门不能以包容性思维尝试探索和研究如何服务好这些金融新生事物，而沿用传统监管思维，将在很大程度上抑制金融市场的创新活力。因此，金融监管要顺应金融新的发展需求，以开放心态和包容思维面对新产业新业态实行包容性管理，提升监管的柔度，为行业创新发展预留空间。具体而言，包容性监管思维涵盖了以下几方面内容:第一，差异化监管。金融监管政策和举措的制定和落实应充分结合不同时期金融服务实体经济的发展目标，针对不同类型金融业态进行差异化引导、差异化考核、差异化管理，诸如金融机构在支持扶贫工程、三农金融、供给侧结构性改革等方面的行为;第二，弹性监管。金融弹性监管不是对刚性监管的否定，而是实现金融监管的原则性和灵活性的统一，实现刚柔互补。柔性监管在金融发展稳定的基础上，对不同风险情况灵活处理，对不同地域风险事件因地制宜，对不同类型机构一企一策，以适应金融市场发展规律。第三，分类监管。对于涉及到金融技术手段、业务流程创新、非涉众投资金融，按照先创新后监管原则;而对于涉众投资金融必须实行严格的审批制监管，按传统持牌金融机构进行前置审批。[8]

　　六、结语

　　金融监管是一项庞大的系统性工程，它作为维护现代金融安全稳定的一大支柱，关乎着国家治国理政的安全战略，并伴随着经济金融社会的发展而不断迭代升级。在新时代，经济发展的供给侧结构性改革不断深入，科技赋能金融不断创新，在推动社会发展进步的同时也产生了新的金融风险问题，需要金融监管思路不断调整优化。金融监管过严、过松，抑或过超前、过滞后等均不能达到预设的监管效果，行之有效的解决思路应是拿捏好金融监管的角度、广度、力度、高度、适度等五个方面。金融监管的“五度”的创新思维和改革路径将有助于金融监管维护金融体系稳定，防范和化解金融风险，促进金融业态回归实体、深耕实体、服务实体，进而又好又快地促进实体经济的全面发展和改革创新。

　　参考文献:

　　[1]郝强.维护金融消费者权益导向下的金融监管体系优化策略分析[J].商业经济研究，2017(2):133-134.

　　[2]李文红.金融科技发展与监管:一个监管者的视角[J].金融监管研究，2017(3):1-13.

　　[3]李文红.金融科技牌照管理的国际借鉴[J].中国金融，2017(18):19-23.

　　[4]陆岷峰.大数据本源风险治理研究[J].西南金融，2017(7):3-8.

　　[5]朱蓝澜.用个性和共性的辩证统一思维开拓前瞻性监管[EB/OL].(2017-04-29)[2017-09-02].http://www.financialnews.com.cn/pl/cj/201704/t20170429_116740.html.

　　[6]苟文均.穿透式监管与资产管理[J].中国金融，2017(8):17-20.

　　[7]冯果，李安安.包容性监管理念的提出及其正当性分析[J].江淮论坛，2013(1):109-116.

　　[8]汪祖刚.综合整治与规范管理:互联网金融业态治理的硬币两面[J].中国银行业，2017(4):63-65.