论经济法与经济规划的契合性

　　[摘要]经济规划是国家调节经济的重要方式，是“国家计划—经济政策—调节手段”宏观调控体系的核心环节，为规制和保障经济规划实施制定的法律是经济法的重要组成部分。“十三五规划”是2016-2020年期间我国国家战略意图的体现，其在指导思想、内容、实施保障等三个方面充分体现了经济规划与经济法的契合性:经济规划的指导思想与经济法的价值理念高度一致，经济规划的内容与经济法的内容互有广泛体现，经济规划的有效实施需要经济法提供保障。二者的契合性，揭示出经济规划法治化是“十三五规划”宏伟目标顺利实现的必由之路。

　　[关键词]经济法;经济规划;契合性;法治化

　　经济规划，是指以经济性内容为主，以完成一定的国家经济调节任务为目的，宏观、长期、全面的发展计划①。在以“国家计划—经济政策—调节手段”为轴线的宏观调控体系中，计划处于中心环节。为规制和保障国家对经济的引导调控，需要制定宏观调控法，这既是组成经济法的重要部分，也是使经济法“国家调节”本质属性得以体现的重要部分，而基于计划在宏观调控体系中的“龙头”地位，计划关系势必要受到经济法的调整，经济规划的实施需要经济法予以保障，可见经济法与经济规划具有天然的契合性。笔者从价值理念、内容以及实施保障等三个方面阐述经济法与经济规划的契合性，揭示经济规划法治化的理论依据与现实要求。

　　一、经济规划的指导思想与经济法的价值理念高度一致

　　“十三五”规划在开篇第二章“指导思想”中即提出，为确保如期全面建成小康社会，为实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定更加坚实的基础，必须遵循以下原则:坚持人民主体地位，坚持科学发展，坚持深化改革，坚持依法治国，坚持统筹国内国际两个大局，坚持党的领导。同时提到，“坚持人民主体地位”应当以实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益为发展的根本目的，“坚持科学发展”则要以实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展为目标。可见，作为国民经济和社会发展规划，体现了国家经济调节方式的全局观、整体观，且作为未来五年政府层面实施的公共政策，在体现效率的同时，更多体现的是实质公平，也更倾向于对社会整体利益的重视和保护。

　　经济法作为一个独立的部门法，比较于其他部门法，其价值具有特殊性，主要体现为社会公平和社会总体效率。

　　经济法价值中的公平，强调的是社会总体的经济公平。考察经济法产生的最初社会根源，市场机制虽能够最大限度地激励社会成员创造大量的社会财富，但却无法自动实现社会财富的公平合理分配。由此，放任市场自发作用，市场机制缺陷引发大量社会不公平问题，这个问题市场自身无法解决，社会只能呼吁国家出面调解，借助政府的调节机制，使其通过资源的合理配置促进社会公平，并需要制定经济法规制和保障国家调节权。可见，经济法就起源于对公平价值的追求，公平才是经济法的价值首选[1](P180)。

　　经济法价值中的效率，主要是指社会总体效率和长远效率。社会总体效率体现为全社会经济效益的提高，以提供公共产品，充实社会福利，从而最大限度地提高人民的整体生活水平。经济法追求长远效率，体现在重视经济长期的可持续的发展，而不只是局限于眼前的利益。经济法所追求的经济效率“不仅指经济量的增长，也应重视经济质的提高，经济的质不局限于经济性指标，还包括对环境、社会公平正义和人的思想精神等方面的影响”。而且经济法的效率价值本质上与社会公平价值是有机统一的，“既然是讲社会总体效率，而不是只强调个体和局部效率，这其中就包含(社会)公平之义”[2](P60-61)。

　　“十三五”规划将维护社会公平正义、实现经济更加公平的发展、促进人的全面发展作为指导思想，与经济法所固有的社会公平价值以及总体效率价值具有高度的契合性。经济规划以坚持人民主体地位为基本原则，并按照全面建成小康社会的目标要求，以“人民生活水平和质量普遍提高”“生态环境质量总体改善”“发展协调性明显增强”为主要目标，也体现了经济法维护社会总体效率、实现社会公平的价值理念。二者共同的价值目标和理念，决定了我们要遵循经济法律规范经济规划，反过来再促进经济法的完善和发展。

　　二、经济法与经济规划在内容上互有广泛体现

　　(一)经济法三个方面的内容在经济规划当中均有体现

　　根据“三三三”理论，针对市场机制存在的三种缺陷，国家调节经济分别采取市场规制、国家直接参与投资经营和对社会经济引导调控等三种基本方式，在以上调节活动中分别发生国家对市场规制关系、国家投资经营关系、宏观引导调控关系，依据上述调整对象的不同，经济法包括市场规制法、国家投资经营法、宏观调控法等三个方面的法律，这三个方面的内容在“十三五”规划中均有不同程度的体现:

　　1.在市场规制法方面。

　　“十三五”规划第十三章“健全现代市场体系”，提出健全竞争政策，完善市场竞争规则，实施公平竞争审查制度，放宽市场准入，健全市场退出机制，健全统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系，体现了国家以市场规制的方式对经济的调节。以上规则和制度上升到经济法层面，分别规定在反垄断法、反不正当竞争法、其他不公平交易规制法及配套规范中。2017年11月对《反不正当竞争法》的修订，即为“十三五规划”执行的成果体现。

　　2.在国家投资经营法方面。

　　“十三五”规划第十一章“坚持和完善基本经济制度”，规定大力推进国有企业改革，加快国有企业公司制股份制改革;规定完善各类国有资产管理体制;建立国有资产出资人监管权力清单和责任清单，稳步推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制;规定积极稳妥发展混合所有制经济;等等。以上内容，均是规定国家直接参与投资经营活动的国家调节方式。同时，关于国家直接投资经营法，“十三五”规划还提出“加快政府投资立法”的立法规划。

　　3.在宏观调控法方面。

　　“十三五”规划广泛地体现了国家以宏观调控方式调节经济的内容，包括推进价格形成机制改革、加快财税体制改革、加快金融体制改革，创新和完善宏观调控，完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，增强财政货币政策协调性，改进调控方式和丰富政策工具，完善政策制定和决策机制等。同时，“十三五”规划还重点提到了“加快推进宏观调控立法工作”“推进房地产税立法”等经济法立法规划。

　　(二)经济规划的内容通过经济法的形式也有所体现

　　宏观调控作为国家调节社会经济的主要方式之一，为了更好地实现经济规划中的目标任务，经济规划往往通过转化为经济法以保证自己贯彻执行。根据经济规划、经济政策和具体调节手段之间的关系，经济规划往往通过以下三种方式转化为经济法(主要是宏观调控法):

　　1.在立法中直接规定了相关的经济规划。在经济法立法中规定，并规划编制以及实施的原则、程序、主体、管理体制等内容，如“十二五”规划期间修订的《中华人民共和国环境保护法》第十三条，就明确规定了国家及区域经济规划的编制主体和程序。

　　2.制定有关经济政策的法律。日本及其他西方国家也有经济计划，它们的经济计划同其经济政策尤其是产业政策密切相关，通过各项经济政策分解实施计划所确定的任务，又根据经济政策制定法律。我国商业银行法、铁路法、民用航空法、烟草专卖法等一系列有关产业的法律文件中，也都含有产业政策的内容，这些法律文件在一定程度上都打有我国某段时期经济规划的“烙印”，并随着经济规划的变化而修改。这样，规划的目标任务通过经济政策并最终转化为经济政策法。有学者提出，此类“政策法案”模式是熔铸政策、法律各自优势，推进法治化进程的新路径[3](P120)。既有政策的效率，又有法律的权威，这体现了经济规划与经济法之间契合性所发挥的特殊优势。

　　3.制定有关具体调节手段的法律。

　　其调节法律一般都是以特定的经济政策或经济规划为背景的。比如，2016年12月通过的《中华人民共和国环境保护税法》，就是以环境保护税这一经济调节手段推进生态文明建设这一经济规划目标的，这一点在该法第一条规定的立法宗旨中就有明确体现。

　　经济规划与经济法内容上的契合，还体现在“经济规划的内容有时能成为经济法的渊源，而经济法的发展又往往被纳入经济规划中”。二者的契合，表明“十三五”规划既有符合经济和社会发展的现实基础，也有符合时代要求的理论依据。只有深刻理解二者之间的联系，并能协调和利用二者之间的关系，使国家调控经济的手段按照法治原则和法治精神的要求运行，才能更好实现二者共同的目标。

　　三、经济规划的有效实施需要经济法提供保障

　　经济规划是国家加强和改善宏观调控的重要手段，为保障经济规划正确、科学地制定和得到有效实施，发挥对社会经济的引导、促进作用，必须依赖经济法提供规制和保障，这是经济法产生的历史逻辑，更是法治的必然要求。只有将经济规划从编制、审议，到实施、调整，再到监督等各个环节均纳入法治轨道，才能保证经济规划目标的完成，还要执行宏观调控层面“法治政府”的承诺，经济法对经济规划的保障就贯穿于上述整个过程。

　　(一)通过经济政策、调节手段的法律化保障经济规划目标的实现

　　依前文所述“国家计划—经济政策—调节手段”的规划要素顺序，经济规划的目标可以通过转化为经济政策、再根据经济政策制定法律来保障其实现。除了对经济政策、具体调节手段进行法律规范以外，还应当对宏观调控的一般性问题如宏观调控的主体资格、运行程序、权限划分、法律责任等进行统一规制，以完善国家宏观调控体制、增强国家宏观调控的综合协调性，推动经济规划目标的最终实现。“十三五”规划就专章规定“创新和完善宏观调控”，提出改进调控方式和丰富政策工具、完善政策制定和决策机制的等宏观调控目标，同时提出加快推进宏观调控立法工作。如果制定《宏观调控基本法》，将对经济规划的实施提供重要保障和依据。

　　(二)通过规划程序法完善经济规划实施机制

　　经济规划的实施，必须有相应的机制进行支持和约束，否则规划就会流于形式、易被束之高阁。规划要想落在“实处”，就需要为之寻找一条具有方向指引的道路———法治的途径。这条法治途径主要是指，依靠规划程序法规范经济规划的编制、审议、批准、监督、评估、调整、修订、法律责任等。由于规划实体法主要通过规划内容本身，以及经济政策、调节手段的法律化所体现，无须专门立法，以致有学者在狭义上将规划法等同于规划程序法，认为规划法具有程序法属性[4](P82-83)。

　　为避免出现“规划规划、纸上画画、墙上挂挂”的现象，提高规划实施的有效性和约束力，必须加强对规划实施过程中的监测和评估，因为现实不断变化，规划的实施也不可能都按设想运转，实施过程发生问题应及时发现、及时采取措施，在进行科学论证后也应修订及调整，以确保规划的实施不偏离目标、不缺乏管控。“十三五”规划在最后一章“形成规划实施合力”，就提出要完善规划实施机制，提出要加强对规划实施的组织、协调和督导，开展规划实施情况动态监测和评估工作等要求，并规定了调整规划的程序等内容。可见，经济规划实施机制对于经济规划目标实现的重要意义。

　　目前，我国没有制定一部专门的计划法或者规划法对规划程序进行系统的规定，现仅有国务院颁布的《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，对此仅有粗略规定，但该意见具有临时的性质，未对实施机制进行全面程序性规定，效力位阶也不够，更没有构建经济规划法律救济途径和明确法律责任规定，与国民经济和社会发展规划的重要性完全不相匹配。因此仍有必要制定专门的规划法以保障规划的有效实施。对此，“十三五”规划也提出该目标要求，专门要求“加快出台发展规划法”。

　　(三)通过政府投资法、财政法为规划实施提供财力保障

　　规划的实施离不开政府投资和财政预算的支持，“十三五”规划提出要加强财政预算与规划实施的衔接协调，一方面，需要明晰各级政府的支付责任，而且责任应落实到具体规划目标中;另一方面，应依据规划提出的目标任务以及政府财力状况，合理安排支出规模和结构。同时应加快政府投资立法，规范政府投资行为，加强政府投资的计划管理，促进政府科学决策，使政府投资保障经济规划实施有法可依。有政府投资法、财政法等经济立法为“十三五”规划提供不竭动力，“十三五”规划才能顺利前行。

　　四、结语

　　“十三五”规划充分体现了经济规划与经济法的紧密契合，只有正确认识经济法与经济规划的契合性关系，利用二者各自优势，妥善处理政府与市场的关系，走经济规划法治化的道路，用法治为“十三五”规划目标的实现保驾护航，才能真正实现我国经济社会健康、和谐、可持续发展。

　　[参考文献]

　　[1]陈云良.转轨经济法学:西方范式与中国现实之抉择[J].现代法学，2006(3).

　　[2]漆多俊.经济法学:第2版[M].北京:高等教育出版社，2010.

　　[3]陶清德.中小企业“政策法案”的两面[J].甘肃理论学刊，2006(4).

　　[4]漆多俊.宏观调控法研究[M].北京:中国方正出版社，2002.