关于政府采购管理实践有关问题的思考与对策

　　政府采购管理是财务管理的重要组成部分，是保障经费支出预算执行的重要抓手。从事业发展层面上看，政府采购活动贯穿事业发展始终，随着事业的不断发展，规模不断扩大，政府采购管理跨度和管理难度也不断加大，对采购需求，采购效率、采购效果提出了更高的要求，迫切要求提升政府采购管理的执行能力和执行效果。从国家层面上看，中央全面深化改革委员会第五次会议，通过了深化政府采购制度改革方案，首次在如此高级别的会议上讨论政府采购制度建设和改革方向，进一步明确了深化政府采购改革的目标和决心。方案提出：深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任，建立集中采购机构竞争机制，改进政府采购代理和评审机制，健全科学高效的采购交易机制，强化政府采购政策功能措施，健全政府采购监督管理机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效、监管机制健全、政策功能完备、法律制度完善、技术支撑先进的现代政府采购制度，为深化改革指明了方向。以此为契机，事业单位围绕国家深化政府采购制度改革的主旋律，挖掘自身潜力，完善和规范政府采购管理流程和制度体系。

　　一、管理实践

　　2003年1月1日《中华人民共和国政府采购法》生效实施，事业单位政府采购管理制度从无到有快速发展，经历了两个阶段：第一阶段的工作重点是建章立制、规范管理，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范程序、严格审批，逐步形成了事业单位政府采购工作流程，建立了一套与政府采购法相适应的内部政府采购管理模式，初步形成采购方式合法、采购程序合规、审批流程合理的采购管理体系，为完成政府采购工作顺利开展奠定了基础。第二阶段的工作重点是优化采购流程助力事业发展，高效与安全，成为这一阶段的核心工作。通过优化采购流程，查找管理盲点，完善内控措施，控制采购风险、促进廉政建设。政府采购管理能力得到进一步提升[1]。

　　二、存在问题

　　经过多年的努力，符合事业单位业务需求的政府采购管理体系初步形成，并在制度建设、流程优化、风险防控等方面取得了很好的效果。经过多年的采购实践，积累了大量工作经验，同时也暴露出管理和制度设计上的一些不足之处，主要反映在以下方面：

　　(一)“管”“采”“用”三权分立，造成相互制衡有余、配合不足的问题

　　“管”“采”“用”三权分立制度，在有效控采购风险、防范廉政风险方面发挥了巨大的作用，与此同时，政府采购相关内部单位往往会从自身利益出发，不可避免地出现本位主义和相互推诿现象，导致了责任主体不明确、权责不对称、出现问题追责难等弊端，这种“铁路警察，各管一段”的模式造成了严重的内耗，影响了采购效率。

　　(二)“重采购程序，轻采购结果”问题

　　长期以来，政府采购工作指导思想和管理的重点是预防腐败，工作的重心是设计采购流程，规范采购程序，引导采购人按采购程序组织采购活动，注重程序管理，弱化了“物有所值”这个采购活动最本质最核心的内容，严肃的采购程序变成走过场、走形式。具体表现在：一是采购需求编写粗糙，或因采购需求不清晰、不完整导致流标，或因采购需求暗中设卡为特定供应商量身定做，失去有效竞争，采购到性价比不高甚至是质次价高的产品。二是采购结果评价仅仅停留在履约验收环节，缺少统一规范的绩效考评标准，采购活动实现的经济价值、社会价值和用户的满意度无法量化。资产低效无效闲置浪费问题无法解决，采购结果与预算管理、项目管理脱节，出现问题无法及时纠正。

　　(三)财务数据碎片化的问题

　　政府采购与部门预算、资产管理紧密相连、不可分割，是构成财务管理的要素。各种管理软件“各自搭台、分头唱戏”，难以发挥合力，无法实现信息贯通、数据共享，传统的数据采集模式无法深度挖掘资源配备、资产管理、政府采购、预算管理之间的关联关系，无法展现财务管理全貌。

　　(四)外部环境和内部环境的变化带来的新问题

　　从外部环境上看，深化政府采购制度改革方案的出台，开启了政府采购改革的新篇章，政府采购发展战略的变革和调整，必然引起新旧管理模式的矛盾和冲突。从内部环境上看，“采购工作转型”成为推动政府采购工作深入的突破口，逐步完成政府采购管理：由粗放管理向精细化管理转型，由搭建内部管理平台向优化管理流程、提升管理效果转型，由全面布局高速发展阶段向突出重点的高质量发展阶段转型。“采购工作转型”是机遇也是挑战。面对上述问题我们无法回避，只有认真研究国家深化政府采购改革方案，借鉴先进管理办法，积极总结实践经验，创新管理思路。直面问题寻找解决办法。

　　三、分析思考

　　“制度的生命力在于执行”，一个好的管理制度，要在执行过程中得到检验，通过对检验结果的分析，修订完善形成新的管理制度，从而在执行过程中不断摸索，不断推进。政府采购工作是一项政策性强、影响面广、敏感度高、流程规则复杂的工作，政府采购制度的建设需要长期努力、循序渐进、不断完善。深化政府采购改革也不是全线出击，而是重点研究政府采购实践中的突出问题，以问题为导向，思考问题产生的原因，寻找突破口“对症下药”，寻求解决问题的办法。在政府采购管理实践中，重程序轻结果问题，制度之间、信息之间衔接问题，内外部采购环境的变化问题等没有得到有效改善，特别是采购周期长、所采购的货物(或服务)偏离业务要求、新旧业务系统配套等问题，成为困扰采购工作多年且无法有效解决的难题，引起了采购人的不满，严重影响政府采购效率和采购效果，使得政府采购管理工作陷入一定的困境。采购的核心是“优质优价”，政府采购的本质要求是遵循法定程序实现采购目标，保障政府履职和公共服务需要。笔者认为在众多问题中，现阶段应优先研究解决以下四方面问题：一是强化采购人主体责任，“谁采购，谁负责”。采购任务要经过若干部门，管、采、用各个部门从自身利益出发，更关注本部门得失，出现问题互相推诿，利益分歧影响了采购效率。采购活动开始前，编制合理的采购需求，明确采购目标，管、采、用整个团队围绕采购需求和采购目标各司其职、相互协作，共同完成任务，强化整个团队的效率。二是改变“重程序，轻结果”问题。规范透明的采购程序是保障采购结果公平、公正的基础和前提，政府采购程序的设计是为了更好地实现采购目标，片面强调程序、忽视结果或只注重结果、忽视程序的做法都是错误的。政府采购的制度设计必须兼顾程序和结果，提高政府采购政策的执行效果，提升采购用户的满意度。三是平衡政府采购管理与其他财务管理的关系。政府采购管理应纳入财务管理的整体框架中谋划，增强政府采购与预算管理、资产管理、财产配备关联，打通管理的边界、环环相扣，才能提升财务管理综合实力。四是财务信息之间衔接和共享问题。整合数据资源是大势所趋，需要提前谋划和布局，碎片化的数据与全流程、全方位管理要求不相匹配，用数据说话、用数据管理、用数据决策、用数据创新是未来管理的发展趋势。

　　四、解决思路

　　政府采购管理不仅是指具体的采购过程，还包括采购政策、采购程序、采购过程和采购管理等多个方面。出现问题仅仅着眼于采购阶段的管理是不够的，采购环节出现的问题，其根源往往并不在采购阶段，而是在于前期的采购需求制定环节和后期采购结果评价环节。这两个环节是政府采购管理链条中相对薄弱的环节，要从采购源头和结果入手寻找突破口和解决办法。

　　(一)科学合理确定采购需求

　　(1)明确采购需求。政府采购需求是采购活动的起点，科学合理、准确完整的采购需求是实施政府采购的基础，采购需求是采购人在可研报告(或任务书)的基础上细化，明确采购活动要实现的项目功能和目标的行为。事业单位业务系统建设具有设计复杂、建设周期长、开发成本高的特点，这类复杂项目的采购，确定采购需求是采购活动成败的关键。“磨刀不误砍柴工”，采购前期应投入精力进行市场调研，分析技术方案，思考服务需求，明确验收指标等，准确的采购定位、明确的采购方向，能够有效降低采购风险，避免采购活动偏离轨道。(2)加强采购需求标准化建设。可以通过建立采购需求信息库，对采购需求进行标准化管理。《政府采购需求管办法》的出台，对加强采购需求管理提出了更加明确具体的要求，建立采购需求信息库具备了理论基础和实践条件[2]。采购需求包含科学合理确定采购需求和编制采购实施计划两层含义，一方面是在事业发展规划和预算批复框架下，完成需求论证，明确采购目标和方向;另一方面是通盘考虑市场因素、技术因素、经济因素、服务因素编制采购实施方案。(3)采购需求信息库设计思路包括以下三个模块：管理模块：包括项目简介、预算批复、资源配备、市场调研、专家意见等内容，主要解决采购需求的科学性、合理性、可行性以及与采购目标的契合度问题。应用模块：包括商务标准、技术标准、服务标准等内容，主要解决用户需求与市场供应匹配问题以及细化采购实施细节。基础模块：包括合同签订、履约验收、用户反馈等内容，主要解决采购需求执行情况和执行效果问题。(4)通过采购需求标准化建设能够有效解决以下问题：一是解决采购效率低、效果差问题。在工作中因为采购需求编写不清晰、不完整导致采购实施环节出现问题，让采购工作走了不少弯路，影响了采购执行效率和采购效果。通过标准化建设，规范采购需求编写流程，有利于提出采购效率。二是解决管理部门之间、各个管理环节之间的合作与信息共享问题。通过平台建设，打通部门之间、各个业务环节之间信息壁垒，减少工作交叉和重叠、提高组织整体效率。同时数字化管理有利于数据分析和数据追踪，提高了采购活动的透明度，对促进廉政建设、预防腐败行为起到了积极作用。(5)采购需求标准是动态的，需要持续改进。要依据外部环境和内部要求的变化不断修正。

　　(二)将绩效理念和方法引入采购结果评价

　　目前，采购结果评价是通过履约验收完成的。采购人牵头依法组织履约验收工作，成立专家小组、确定验收方案、按照合同开展验收，对合同约定的技术、服务、进度等的完成情况进行确认，形成验收报告。仅仅通过履约验收，很难反映采购活动在资金使用、资产配备、用户满意度等方面取得的成绩和效果。引入绩效评价理论，运用绩效评价方法，量化指标评价标准，从多个维度评价采购效果，促进采购项目管理者跳出狭义的管理模式，改变重采购流程管理轻采购结果的观念，关注视采购活动结果。绩效评价结果应当作为压缩开支、减少资源闲置的依据，为优化预算编制、改进项目管理提供支撑。

　　五、建议

　　对标中央提出的深化政府采购制度改革方案，事业单位政府采购工作还存在较大差距，制度建设较为粗放不够成熟，政府采购管理能力和管理水平还有很大的提升空间，未来我们要坚持创新思维，提高政治站位和管理层次;坚持需求导向，推动采购需求标准化;坚持问题导向，补齐管理上短板;坚持采购结果导向，推进政府采购提质增效与转型发展;坚持深化改革，保证采购目标如期实现，助力事业发展[3]。

　　(一)以深化政府采购改革为主线，补齐制度短板

　　政府采购管理逐步向纵深发展，外部环境和内部需求的不断变化，是推动政府采购制度发展的动力。政府采购管理既要强调经济效果又要兼顾社会责任，保护中小企业发展、扶植不发达地区、促进节能环保;既要提升采购效率又要保障资金安全，有效防控风险;既要规范采购程序又要重视采购效果和用户的满意度。要从社会责任、采购需求、竞争关系、采购效率、采购效果、用户满意度、资源配置等多角度出发，稳中求进，逐步完善制度建设，完善内部机制，强化内部监督，细化内部流程，补齐制度漏洞和管理短板。

　　(二)进一步厘清政府采购管理与财务管理、业务管理的关系

　　研究深化政府采购制度改革，不能把采购管理游离财务管理和业务管理之外，必须把政府采购纳入财务改革、业务改革的整体框架中谋划发展，使政府采购与财务管理、业务发展紧密融合、协同发展。加强政府采购管理与预算管理、资产管理、资源配备的联系，政府采购管理一头连接着预算，一头连接着资产，既要强化资产配备标准、预算标准对采购计划的约束，做到“无预算不采购”，把采购执行效果绩效考评情况与预算安排、资产布局挂钩，以结果为导向，促进预算精细化，鼓励资金良性循环、财产合理布局，提升财务管理整体水平。通过政府采购将财务管理与业务管理各个环节连接起来，形成全流程全覆盖的管理链条，为实现事业发展目标提供有力支撑和保障。

　　六、结语

　　综上所述，面对政府采购管理实践中存在的问题，事业单位要高度重视，认真思考分析产生问题的原因，并结合实际，采取切实措施，解决存在的问题，从而有效推进政府采购工作、提升财政资金使用绩效。

　　《关于政府采购管理实践有关问题的思考与对策》来源：《财会学习》，作者:杨琢

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