小城市退二进三与城市规划

小城市退二进三与城市规划
马建成
摘要：本文以海盐县城为例，通过分析城市规划与城市在退二进三中的关系，来探索规划在小城市因功能转型而进行的退二进三进程中应起的作用，以保证城市建设有序合理进行
主题词：小城市退二进三规划
海盐县是地处浙北平原，濒临杭州湾的一个小县城。县城所在地武原镇现建成区12余平方公里，常住人口10余万。改革开放之初，海盐县城建成区约2平方公里，不足2万人。作为经济改革先驱步鑫生先生的故里，海盐在改革开放后工业发展迅猛。由于之前没有完善的城市规划且工业发展带来的建设如此之迅速，很快，县城就被工厂所包围。在这一时期形成了以化工印染为主的城东工业区块、以机械加工为主的城南金三角工业区、以建材、五金为主的城西工业组团、以五金配件为主的城北私营小区。没有科学的规划作为指导，建设之混乱令人触目惊心。比如，县农药厂、印染厂等污染严重的企业选址于城市上风向、紧邻海边的城东区。上述四区块对老城区形成合围之势，再加上县城中心的原有企业，工业布局是遍地开花，居住与工厂混杂，居住环境可想而知。随着人们经济条件的改善，生活质量得到提高，更为美好健康的生活成为追求目标，往日恶劣的生活环境让人们无法忍受。在上世纪90年代，海盐城市建设步入了“退二进三”的进程。同时城市规划的作用已经被社会所认知，社会、市民对城市规划的关注度大幅度提升。城市规划所确定的城市空间形态、城市功能布局、城市交通体系和城市绿地系统被人们普遍接受并以之来考量自己的居住环境，依照规划来推进“退二进三”成为了自然而然的运作程序。
所谓“退二进三”就是指在产业结构调整中，将与城市功能定位不符，阻碍城市发展的第二产业退出，发展第三产业的做法。经历过快速工业化的城市而今面临着快速城市化的课题，为完善城市功能，调高城市生活品质，“退二进三”成了一个必然的选择。“退二进三”的形成主要是在经济改革开放后，工业发展一枝独秀，没有科学规划甚至没有规划的情况下，迅速的工业化建设导致城市功能布局不合理，城市各项功能不完善，工业过度占用城市空间且分布不科学合理，给城市发展带来诸多问题，阻碍城市良性发展。到了必须改善的地步，“退二进三”不可阻挡的就来到了。
“退二进三”也分成几个阶段，一、自发阶段，二、强制阶段，三、由于市场推动而自觉进行和政府通过政策调控的互动阶段，在各阶段规划有不同的形式。
自发阶段：不少工业企业尤其是中心城区内不少工业企业，为了获取更高经济和发展利益，局部或全部作出了产业结构的调整，早期最典型的就是所谓的流行一时的破墙开店，有些因为生产发展有了新空间，搬迁后的原厂房改造成第三产业经营活动场所，在海盐丝织厂是这一典型代表。这一阶段大致在90年代初期。在这一阶段，规划的指导性并不明显，规划的作用和地位并不突出，这一时期不少工业企业沿街建设了用于活动的房子用于自营或出租。比如海盐棉纺厂沿城北路和长安路建造了店铺和住宅楼，最有代表的是海盐丝织厂，它沿勤俭路的大部分厂房都作为店面经销家具，并成长为目前海盐家具销售行业的重要力量。这一阶段的“退二进三”是市场经济发展到一定阶段后企业的自发行为，不是在规划指导下进行的。相反，在一定程度上对规划影响更大。比如，上述所说地段都形成了较强的商业氛围，为形成商业集中区打下基础。这又引导规划编制时成了重要的商业地段，成为了海盐目前最具商业价值的黄金地段。
随着经济社会进一步发展，人们对环境污染的耐忍达到极限和社会对商业活动的需求迅猛增强，政府出于对社会责任和经济利益追求，强行搬迁了部分污染严重和商业经济区位优越的企业。这一阶段主要发生在90年代末和新世纪0年代初期，范围主要是城市上风向的东区工业区和城市中心区中的工业企业。这一阶段伴随着人们对生活条件要求的提高，人们的规划意识快速上升，城市功能布局规划制定与实际形势已基本结合。为完善城市功能和改善生活环境展开了一系列旧城改造。这一时期先后搬迁了无线电标准件厂、作为步鑫生改革试验田的县衬衫总厂、红旗布厂、丝织厂、三环制衣厂（棉纺厂一部分）农药厂、印染厂、庆丰工业园等。这一阶段的退二进三基本是按照城市规划来实施，确实大大完善了城市功能，改善了生活环境。比如，在旧城改造之前，在总体规划的基础上，专门编制了旧城区改造方案。在实施过程中，也基本上按规划主要功能要求进行，比如，农药厂搬迁后根据它位于城市上风向又濒临大海和紧挨古城墙遗址和环城河，在挖掘文化内涵和地域特色的基础上，建成了海盐最大的城市公园；庆丰工业园和印染厂则进行了住宅开发；衬衫总厂、布厂搬迁后则建成了幼儿园，完善教育体系，缓解因配套不足引起的幼儿入院难问题。
在这一过程中，政府一直处于主导地位。虽有个别钉子户，但总体上进展顺利，尤其对搬迁企业在选址进入规划的工业区内时给予相应的政策扶持和补偿，使得搬迁工作进展顺利。这其中很大一部分也是经济原因，由于这些搬迁企业均位于城市中心区块，搬迁后土地进入市场也能为政府带来丰厚利润，从而也保证了政府有足够的资金用于补偿和拆除新的地块。但随着中心区内几片较有规模地块开发完成和市场经济主导下多元化经济成份的复杂化，政府在拆迁中的大包大揽越来越力不从心，尤其对转制后的国有企业和私有企业。拆迁成本快速攀升，且土地收储后有些地块因为规模太小，不足以进行独立开发，要结合周边地块一齐开发，这些收储后未能出让的土地也占用了大量收储资金，导致政府在拆迁资金上已捉襟见肘。老区改造陷入困境，城市的扩发展又让原来南区，西区、北区的工业集中区成了城市的区位中心上，影响了城市进一步良性发展。面对这一影响城市发展而政府在市场条件下又有心无力的这一局面，政府出台强制措施，严格限制这几区块内企业再行建设厂房，且由于是工业性质用地，也不可以建设其它用房。通过强制行政手段，暂时控制住了区块内建设态势，为将来拆迁改造降低成本创造了条件。但对企业发展是不公平的。首先，企业买了地，却不能建设厂房，等于是占用了流动资金，却又不能扩大或改造企业，无法投入再生产，引起了一些确需扩建企业的不满。比如，南区块的企业联合要求政府拆迁而另择址扩建。其次，对有一定实力后的企业，有的重新获得了土地，但由于不能通过拆迁获得赔偿，新土地建设迟缓，且两块地来回通勤，增加企业经营管理成本。再者，由于严格控制后，区块原本条件不良，又无法通过改造提升，造成生活配套，消防、安全跟不上，事实上造成这些区块的进一步衰退，影响规划功能布局的完善，对周边环境和地块价值带来负面影响。也导致政府承受越来越大的压力，从而推动“退二进三”进入了第三阶段：即因市场之手推动，企业积极进行“退二进三”和政府通过出台政策进行规范控制的互动阶段。
这一阶段的特点是政府允许企业自主招商进行地块三产项目开发，政府按拆迁安置政策对企业新生产地块进行安置，政府再按土地收储、出让等相关程序，按规划要求进行土地性质改变和开发。由于这一方式导致项目普遍用地不大，要取得整体效果，就对规划提出了更高的要求。这一步的前提是规划一定要做细，研究要深入，管理要细致，既要保证改造的效果，又要保证尽量减少下一步周边改造时对周边的不利影响，以避免越往后越难。规划要求对改造区块作出修建性详细规划来进行项目评估，能满足要求的项目才允许实施。目前，在私营小区块内的汇丰标准件有限公司地块的改造就是在这一实施方式下进行。该地块处于两条城市次干道交叉口处，为私营小区边缘，其南侧为已完成建设的住宅小区，条件优越，地块规划为商业等公建配套用地。地块本身不大，在对其自身难以满足相关要求，如停车、绿地等规划要求的情况下，要求对项目影响较大的相临小地块一并纳入。在企业自行协商后联合进行开发，项目满足了规划要求。这是一次在政策平台上自行解决资金、有效解决配套、改善了区块、完善承受功能，同时也为该区块开发改造带来积极的带动效应，促进退二进三的进行。
在新形势下，市场经济会越来越深入影响城市的发展模式，作为保证城市良性发展的城市规划在城市发展中的作用也会越来越重要。在规划的指导下，充分调动市场力量，将让海盐的城市得到理性发展又充满活力。