北京市基本公共服务的实证分析

黄超明
摘要：本文以北京市基本公共服务的历史、现状为根据，以北京市历年部分公共服务领域的数据为基础，从财政支出角度分析北京市目前基本公共服务的发展状况，指出北京市基本公共服务财政支出虽然逐年递增，但水平偏低，与经济快速增长和财政大幅增收的趋势并不匹配。为此，必须从长远着手，从制度安排上为基本公共服务的发展奠定一个良好的发展基础，最终建立惠及全体市民的基本公共服务体系，构建覆盖全民、城乡一体的基本公共服务体制。

关键词：基本公共服务，财政支出，制度安排

一、引论
实现基本公共服务均等化是中央的重大战略部署，在党的十六届六中全会《决定》中提出后，十七大报告又两次予以强调。北京市第十次党代会确定了“实现基本公共服务均等化”的目标，并在工作中取得了显著成效。从概念上说，基本公共服务是公共服务中国化的一种表述，其涵义接近于欧美国家的“普遍公共服务”，即政府应平等地服务于每一个公民。我们认为基本公共服务是指根据经济社会发展的总体水平和阶段，为保障社会全体成员基本社会权利和基础性福利水平必须提供的公共服务。它规定一定阶段上公共服务应覆盖的最小范围和边界，主要包括教育、医疗卫生、社会保障、文化体育、环境保护、公共安全、保障性住房等项。
基本公共服务均等化的实现于公平、正义、和谐社会的构建具有重大意义。而在加大基本公共服务的投入力度并使之均等化的过程中，财政投入始终是一个重要杠杆，是实现该目标的重要途径之一。本文以1978—2008年的财政数据为基础，从财政支出角度来研究北京市基本公共服务问题。

二、基本公共服务状况：历史与现状
1、财政支出机构与基本公共服务
由1978—2008年的财政数据，我们可以看出财政支出结构在主要公共服务领域的变化，近25年间（从“六五计划”到“十五计划”）北京市财政支出和文教科卫事业费支出均有较大幅度的增加，其中，“六五”期间北京市财政支出为111.40亿元，“十五”期间市财政支出为达4219.7亿元，增幅达到37.88倍；“六五”期间北京市文教科卫事业费支出为24.82亿元，“十五”期间文教科卫事业费支出为907.72亿元，增幅为36.57倍，从中我们可以看出基本公共服务费用的支出增长幅度明显滞后于财政支出的增长幅度。
据统计计算，“六五”期间科教文卫事业费支出占市财政支出的比重为22.28%；“七五”期间科教文卫事业费占市财政支出比重为21.75%；“八五”期间科教文卫事业费占财政支出比重为27.84%；“九五”期间科教文卫事业费占市财政比重为22.76%；“十五”期间科教文卫事业费占市财政支出比重为21.51%。可见，尽管随着经济的增长，财政支出大幅增加，科教文卫事业费在数量上也有所增加，但其支出比重并没有相应增加，经济的增长财政支出的加大并没有使政府在公共服务领域做到相应幅度的投入增加，财政支出结构不合理，政府的公共服务职能的履行没有在财政支出上得到体现。

2、基本公共服务的财政支出变化
（1）教育支出：
教育支出是指财政用于教育部门和其他部门的各类教育支出，教育支出属于非生产性消费支出。从理论上看，教育根据层次不同，有属于纯公共物品、混合物品之分。实践中，政府一般在教育服务方面发挥主导作用，我国的教育经费以政府投入为主。
以北京市阶段性年份的教育事业费支出变化来分析教育领域的财政支出状况。北京市1995年、2000年、2005年、2006年、2007年的教育支出分别为230096、600709、1458723、2092136、2630041万元，表明随着我国经济发展水平的提高，教育经费支出稳步增长。北京市1995年的地方财政支出为154.40亿元，教育费用支出占财政支出比例为13%； 2000年教育费用支出占财政支出比重为12.25%； 2005年教育费用支出占财政支出比重为12.83%； 2006年该比重为12.41%； 2007的地方财政支出为2067.65亿元，教育经费支出占年度财政支出比例为13.2%，数据显示，尽管教育经费支出加大，但其占财政支出的比列并没有上升较大空间，增长幅度小于地方财政支出增长幅度。

（2）卫生支出：
新中国建立后，卫生事业发展迅速，财政用于卫生事业的支出逐年增多。1952年至1995年，北京市卫生事业费支出37．38亿元，不包括1974年以后将计划生育事业费单列为款级科目的支出、1979年以后将公费医疗经费单列为款级科目的支出以及1987年以后将中医事业费单列为款级科目的支出。1987年至1995年中医事业费支出为1．48亿元。
“九五”时期至今，北京市卫生费用支出逐期增加，1995年、2000年、2005年、2006年、2007年的卫生费用支出分别为：41818、285305、656229、870575、1189527万元；地方财政支出分别为1544028、4903419、11372789、14115810、20676540万元，年度卫生费用支出占地方财政支出比重分别为2.71%、12.25%、5.77%、6.17%、5.75%。卫生支出占地方财政支出的比重增长较小起伏不定。卫生支出增幅明显小于地方财政支出增幅，尽管卫生事业发展迅速，但卫生领域依然没有得到政府应有的足够重视。

（3）社会保障支出：
社会保障是保障国民基本生活的“安全网”。
分析北京市近十年来的社会保障财政支出，从地方财政社会保障支出来看，北京市从1998年的19.5亿元增加到2006年的134.7亿元，各年的增长率大都维持在20%以上（2005年除外），并且地方财政社会保障支出的年增长率在近年来也大都高于全国平均水平。但是，北京市各年社会保障支出占地方财政支出的比例却低于全国平均水平，这是由于人口规模及地方财政支出总额等因素所造成的。如图所示，考虑地方财政人均社会保障支出这一能够更加准确反映地方财政对社会保障的支出水平的指标，可以看出，北京市地方财政人均社会保障支出从1998年的178.77元增加到2006年的1124.80元，基本上是全国平均水平的3.1—3.9倍。
图

综上所述，北京市基本公共服务的状况可简单概括为：基本公共服务支出虽然逐年递增，但水平偏低，与经济快速增长和财政大幅增收的趋势并不匹配；长期追求经济高速发展，一定程度上漠视了社会发展。但相比全国大多数地区，北京市基本公共服务还是处于领先水平。

三、改善基本公共服务：制度安排
基本公共服务不但是一个理论问题，更是一个关乎民生冷暖和国家长治久安的现实问题。结合北京市目前基本公共服务的实际发展情况，经验与教训，建立如下制度安排，将被证明是有效的。
1、公共服务型政府制度。
这是推进改善基本公共服务的关键之所在。中国基本公共服务供给的缺乏与政府自身管理方面 “缺位,越位”有关。 “位”定在哪里应该锁定在 “服务型政府”。首先，政府职能要做重大调整或转变。我们的政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意（邓小平语）作为政府施政的目标，建立一个服务于人民的政府，是中国政府再造的战略目标。建立一套完整的基本公共服务均等化的考核体系,强化中央对地方政府关于公共服务及地方各级政府自身的行政问责制。
2、公共财政体制、制度。
财政体制要向公共财政体制转变，财政支出结构要进行重大的调整，财政支出要退出长期处于 “与民争利”状态的竞争性项目，加大对目前比较薄弱的基本公共服务领域的投人。必须强调，政府应是一个服务型政府,而不是一个 “经济创利型”政府。为此 ,财政支出活动应进行 “腾笼换鸟” ，即换掉与公共财政不相容的 “旧鸟” ，换进基本公共服务支出的 “新鸟”。
构筑公共财政制度主要指向如下几点：改善预算支出结构。有计划地增加基本公共服务支出，相对调整经济性支出，严格压缩行政管理支出，协调三类支出与可支配财政收入的对比关系；改进转移支付。由于城乡之间、市内各区之间的非均衡发展，因此，转移支付既要有效缓解地方的财力紧张，以提供法定的基本公共服务项目，又不能因此拉大发展差距，产生新的不平等。
3、政府绩效评估制度。
政府绩效是政府合法性的重要基础，在全球化时代，它更是国家竞争力的有机构成。我们可以从以下几方面来构建政府绩效评估制度：开放性评估，委托相对独立的第三方（也可聘境外专门机构）主持评估，以突破“自说自话，自评自夸”的窠臼；关注公民满意度，把来自公民评价的压力转化为政府追求绩效的动力；将政府绩效评估制度与领导干部政绩考核制度对接起来，突出基本公共服务类指标的权重，引导政府及其主要官员关注经济社会的协调发展。
国内目前已经有部分专家在公共服务绩效评估方面做出研究成果。我国基本公共服务目前总体上依然处于较低的水平，北京市于其中处于领先地位，根据相关专家对我国各省市2000—2004年公共服务绩效评估结果分析，北京市处于C级，同处C级的只有上海市，其他城市公共服务水平低于C级，这可能跟地方财政状况和重视程度有一定关系。
4、信息公开制度。
信息公开对现代政府而言，是不可回避的义务。鉴于我国已实施《政府信息公开条例》，北京市应走在全国大多数地区之前列，完善政府信息公开配套制度，加大政府信息公开力度，可先行选择基本公共服务支出信息充分公开，及时公开，并逐步规范化，以此提高财政支出的效率和公信力，避免产生“政府买单，百姓不卖账”的消极局面。
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