浅谈事业单位内部控制存在的问题与几点建议

近年来，事业单位管理水平总体上不断提升，但是，仍存在管理制度设计不完善，实际执行不到位，监督走过场等问题。具体表现为有些事业单位缺乏内部控制，资产管理混乱，造成资产损失浪费;有些事业单位预算管理随意;有些事业单位利用虚假发票或掩盖不合规支出，或套取资金，设立“小金库”;有些事业单位甚至采用“白条抵库”、虚构业务等方式贪污挪用财政资金。此外，出借银行账户、违规处置国有资产、对外投资盲目、未经批准擅自对外签订经济合同等现象也时有发生。在这种情况下，加强和规范事业单位的内部控制，对提高事业单位内部管理水平和风险防范能力，具有重大意义。

一、事业单位内部控制的内涵

内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定一系列制度、实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和管控的动态过程。内部控制是现代管理理论的重要组成部分，它是一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，提高公共服务的效率和效果。

事业单位的内部控制主要包括五大方面内容:第一，内部环境。内部环境规定单位的纪律和架构，影响管理目标的制定，是单位建立与实施内部控制的基础。一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策等;第二，风险评估。风险评估是及时识别、科学分析经营活动中与实施内部控制的重要环节。主要包括目标设定、风险识别、风险分析和风险应对;第三，控制活动。控制活动是根据风险应对策略，采用相应控制措施，将风险控制在可承受度之内，是实施内部控制的具体方式。常见的控制措施有：预算控制、不相容岗位分离控制、内部授权审批控制、业务流程控制、资产保护控制、会计系统控制、信息技术控制等; 第四，信息与沟通。信息与沟通是及时、准确的收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在单位内部、单位与外部之间的有效沟通，是实施内部控制的重要条件。信息与沟通的要件主要包括：信息质量、沟通制度、信息系统、反舞弊机制;第五，内部监督。内部监督是对内部控制建立与实施情况监督检查，评价内部控制的有效性，对于发现的内部控制缺陷及时加以改进，是实施内部控制的重要保证。

二、事业单位内部控制存在的问题

第一，事业单位负责人对内部控制的重视程度相对薄弱。

事业单位负责人在建立一个有力的控制环境中起着关键的作用。而目前事业单位负责人对内部控制认识不够，只注重事业的发展，提高自己的“政绩”，忽略了单位的内部控制，缺乏对内部控制的了解和掌握;还有一些事业单位负责人错误的把财务部门的预算控制当成企业的内部控制，忽略了财务部门对单位的监督作用，多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色，事业单位虽然明确了各项经费支出的开支范围和标准,但对于业务招待费,差旅费,办公费等不少经费支出，经单位领导签字后，均采取实报实销制度,致使监督与控制流于形式。

第二，事业单位内部控制制度不完善，没有覆盖所有人员和业务环节。

一是岗位设置问题较多,不合理兼岗位现象较为普遍。不相容岗位分离控制，要求单位合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互监督、相互制约的工作机制。不相容岗位不能合理设置，容易出现管理漏洞，发生舞弊行为。但在实际工作中, 由于事业单位的编制有限，人手紧张等原因，有些单位有不合理的兼岗现象,不相容职务未能合理分离。比如: 签发支票人员、记录支票登记薄人员、银行账的对账工作人员没有很好的分离制约。

二是授权审批制度有待改进。内部授权审批控制，要求单位明确内部授权审批的范围、权限、程序、责任等相关内容，建立重大事项集体决策和会签制度，相关人员应当在授权范围内行使职权、**业务。但有些事业单位长期实行“一支笔”审批制度,使单位内部的财务监督检查流于形式。

三是业务流程控制体系不完善。业务流程控制，要求单位结合经济活动的性质、范围、规模和内部控制要求，明确各项经济活动的业务流程，明确流程中计划、审批、执行、监督等环节的要求，做到各流程手续完备，相关文件、记录和凭证完整。但有些事业单位经济事项没有明确的审批控制业务流程,有些经济事项的流程控制过于简单,仅仅局限在事后审批上,缺乏事前控制的程序,有些单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度，报销流程都是采取“先审批后审核”的程序。

第三，财务会计基础工作较为薄弱,账务管理制度不健全。会计系统控制，要求单位建立健全本单位会计管理制度，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，明确会计凭证、会计账簿和会计报告处理程序，加强会计档案管理。会计系统控制不健全表现在：一是目前事业单位经济活动相对简单,会计核算不规范,资产家底不清。主要表现在:对原始凭证的审核粗糙,原始凭证的内容填写不全,财务核算处理不规范,比如预算外收入挂往来账,以此来掩盖收益;固定资产管理混乱,财产盘点制度未能有效执行,账外资产时有发生，部分单位没有建立起定期财产盘点制度,有些单位固定资产账上有但实际上己经不存在了,而实际使用者的某些固定资产却尚未作价入账,形成账外资产，还存在着不同单位之间的资产转移,却未**相应手续。二是有些单位缺乏明确的岗位责任制度,会计人员对于其所处岗位的职责内容不祥。有些单位的财务管理制度不健全,许多财务事项的运作和管理措施仅是惯例,而没有相应的成文制度保证,管理的随意性较大。

第四，预算控制比较薄弱。预算控制，要求单位加强预算的编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等环节的管理，强化对经济活动的预算约束，实现对经济活动风险控制。部门预算有一套严格的程序和系统,是事业单位特有的内部控制手段之一。预算控制较薄弱主要表现为:一是预算的编制比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定,大部分都还没有细化到具体项目,预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强,预算调整追加较为频繁,资金使用缺乏预见性,削弱了预算的约束控制力。

第五，监督考核机制不到位。有些事业单位的内部审计力度不大,直到政府审计部门来审计时,才发现单位的财务管理极为混乱,关键岗位的工作人员多年贪污,挪用公款,数额甚至达到数亿元之巨,而单位的负责人竟然从未察觉。目前，内审机构大多与会计部门平行，依附于执行机构，权威性和独立性不够，在审计内容上对事业单位内各组织机构执行指定职能的效率评价涉及不多，无法起到监督资金的使用和管理情况。同时，事业单位忽视内部控制制度与考核挂钩的监督机制，形成了重考核，轻内部控制的现象。

三、健全事业单位内部控制的几点建议

第一，增强单位负责人内部控制意识。按照《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿)和《会计法》的规定，单位领导班子对单位内部控制的建立健全和有效实施负责，单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性和完整性负责。要强化对事业单位主要负责人及至些相关领导在内部控制方面的培训学习，以及单位财务部门在日常工作中适时宣传等多种形式，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任人”意识，重视内部会计控制制度建设，创造良好的内部控制环境。

第二，健全事业单位内控制度制度。事业单位必须建立健全内部控制制度，以确保会计信息的真实可靠，国家财产安全稳定，不能用一般财经法规替代内控制度。一是单位应当建立健全岗位责任制。合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保申请和审批、审批和执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。在具体业务分工上，不能由一个部门或一个人完成一项业务的全过程，而必须有其他部门或人员参与，并且与之衔接的部门或个人能自动地对前面已完成工作的正确性进行检查。二是完善审批控制制度。明确审批的权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批，不得超越权限审批。重大支出应当由单位领导班子集体决策，重大支出标准根据本单位实际情况确定，不得随意变更。三是完善业务流程控制体系。应在整体框架下，系统排查业务流程，明确内部控制重点和目标，识别风险，对存在的问题和风险排序，然后分阶段，有所侧重地逐步建立健全内部控制制度，必要时可以借助**机构的力量。

第三，完善内部财务管理制度。针对事业单位内部财务风险控制制度疏于建设的现状，事业单位应根据自身特点，完善单位的财政管理制度，建立科学财务管理体系。

(一)做好会计基础工作。首先坚持不相容职务相互分离，确保不相容机构和岗位之间职责分明，相互制约、相互监督，从而预防发生错误和弊端，做到防范于未然，以保证会计记录的真实与完整。其次认真抓好会计基础工作规范，使会计业务处理规范化、标准化，避免会计工作手续不严与职责不清的现象发生。三是建立完善的会计处理程序。按照会计处理程序所包括的会计科目的设置、会计凭证的审核传递、会计核算的方法、会计账簿设置与记账要求等内容。通过会计处理程序控制、手续控制和复核控制等措施，确保会计信息的真实性、及时性和完整性。四是严格内部核对制度。对已完成的经济业务记录进行复查核对，是强化内部控制制度的一项基本措施，是控制记录使其正确可靠的重要方法。会计复查核对主要在预算、经济业务的合法性、会计资料的合法性、真实性和财产物资安全性等方面加以控制。

(二)加强对实物资产的内部控制。

事业单位内部控制的重点之一是资产管理,事业单位一方面要按照不相容职务相分离的原则,建立完善的实物财产采购、验收、入库、领用、计量、维修、资产处置岗位责任制。另一方面要建立严格的财产清理制度,明确财产清查的范围、期限、组织程序,这样不仅可以改善事业单位的经营管理,保护各项财产的安全与完整,而且能够通过定期或不定期的清查,发现财产物资的盈亏,毁损与报废情况,及时查明原因,按照规定的权限和程序进行处理,明确责任,确保单位的财产安全完整。

第四，强化事业单位预算控制。单位应当根据国家有关规定和单位的实际情况，建立健全预算编制、执行、分析、调整、决算编报、绩效评价等内部预算管理工作机制。预算控制是内部控制的重要组成部分，特别是对有财政拔款的事业单位而言,所报的项目预算一经财政部门批准, 单位应当严格根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。一方面要加强项目立项和预算编制的公开性和透明度。另一方面要严格执行预算申报执行、审核、监督等不相容职务的分离,防止出现同一个人就能决定项目立项,申报并执行该项目预算。

第五，加大内部控制制度的考核力度。

一是要保证内控制度能有效地发挥作用,就必须对内部控制制度执行情况进行定期或不定期的检查和考核,才能了解内控制度是否得到有效执行,同时要将其同有关人员的考核与奖惩紧密地结合起来,奖优罚劣,这样才能最大限度地调动有关人员的积极性和主动性。在进行考核时,重点对单位内部的工作流程执行情况进行跟踪，如果一个单位内部工作流程很科学,合理,只要其中一个环节出现问题,就很快地在后一个环节被发现。同时要加大监督考核的力度,在实施考核时可运用内部监事、审计、财会的监督力量,将考核结果与部门人员的奖惩挂钩。

二是加强内部审计,强化内部控制制度的事后控制力度。内部审计是内部控制的组成部分，建立内部审计或类似的内部监督机构对单位内部进行定期检查,严格实行事前、事中、事后监督,是强化内部管理,防患于未然的重要措施。目前事业单位的内控制度的方法似乎都侧重于事前和事中控制,而对问题出现后的处置很少涉及,一个有效的内部控制制度应该是全过程的,事前控制的目的在于做出正确的决策,制定切实可行的目标;事中的控制则是让单位活动按照一定的决策方向,目标运行;而事后的控制则应侧重于分析结果形成的原因,考核并作评价,落实奖惩,找出存在的弱点及隐患,进而达到对单位内部制度有效性的评估,并对欠妥部分做出相应的调整,从而为管理者提供制定未来计划标准的依据。

【参考文献】

1、《会计法》

2、《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿)

3、《高级会计实务》