社会保障论文论社会救助权国家给付义务基准之三维度量

所属栏目：法理论文
发布时间：2013-12-02 15:55:27 更新时间：2013-12-02 15:11:26

　　自1999年全国实施《城市居民最低生活保障条例》以来，国家民政部在统一社会救助权国家给付义务基准方面进行了多次相关尝试，但最终未能达到预期的效果。究其原因，一方面是由于我国从中央到地方各级政府在社会救助权国家给付义务标准上存在区域和城乡之间的现实差异；另一方面，最主要是因为国家作为社会救助权给付义务的主体，对给付基准的界定缺乏科学的方法和必要的手段。

　　摘要：对社会救助权国家给付义务基准的度量，是当代中国社会转型时期研究社会救助制度的核心问题之一，其内在逻辑构成涵摄社会救助权的给付范围、给付上限和给付下限三个维度要素。其中，给付范围是从横向的视角对国家给付义务的对象、主体以及项目进行规范，可以决定社会救助权具体国家给付义务是否在场以及在场的排序问题。而给付上限和给付下限两个维度则是在给付范围科学界定的前提下，从纵向的视角对国家给付义务的给付程度进行规范，是决定社会救助权具体国家给付义务是否履行以及履行的效果问题。

　　关键词：社会救助权,国家义务,给付基准

　　如何加快建构区域和城乡统一的社会救助给付体系，科学界定国家给付义务的基准，全面保障公民社会救助权的实现，不仅是当前社会保障学界关注和研究的重点，也是各级政府不得不深入思考和妥善解决的问题。为打破这一理论和实践研究的瓶颈，本文尝试从社会救助权国家给付义务的范围、上限和下限三个维度来探讨国家给付义务的基准问题，论证了给付范围和给付上下限分别是对国家给付义务质和量的界定。其中，给付义务的范围维度是从公民权利保障的横向角度对国家给付义务基准进行规范，给付义务的上限和下限是从公民的基本生存需求出发，体现国家对社会弱势群体履行给付义务的不同侧面，是度量国家给付义务程度的两个相互对应的标准。为更好地论述国家给付义务基准度量的现实性，本文从江苏省省会城市南京以及苏南、苏中、苏北各抽样一个县区作为研究对象，用实例来阐述社会救助权国家给付义务基准的三个维度。如此一来，不仅能够为研究该问题提供科学的理论依据，而且具有十分重要的现实意义。

　　一、社会救助权国家给付义务基准之范围维度

　　社会救助权国家给付义务的范围是指国家作为义务责任主体，对哪些人和哪些事项承担社会救助给付义务。对国家给付义务范围的度量，事实上是一种评价活动。按照阿玛蒂亚·森的观点，任何一种评价活动至少包括三个基本问题：第一，评价的对象是什么？第二，评价的内容怎么样？第三，由谁来实施评价？严格的说，第一个问题是后两个问题的基础[1]。就社会救助权国家给付义务范围的界定而言，这种评价活动表现在给付对象、给付主体和给付项目三个层面。

　　（一）给付对象：基准度量的首要命题

　　从规范给付对象的角度来界定社会救助权给付基准的范围，是国家给付义务最初始、最基本、最简单的界定标准，也是度量给付基准过程中不能回避的首要命题。界定社会救助权国家给付义务对象的思路有二：一是用“定量”的方式，即划定一条或几条生活标准，凡低于这个标准的家庭及个人便有权向政府申领社会救助；二是用“定性”的方式，即根据社会上现实存在的弱势群体分门别类来确定救助对象[2]。根据现行的《城市居民最低生活保障条例》第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利”。目前，我国社会救助权国家给付义务对象主要是针对社会保险、社会福利以及社会优抚等没有覆盖或覆盖不全的贫困家庭及个人，这种规定很显然是采用第一种“定量”方式来界定最低生活保障给付对象的范围标准。“定性分析与定量分析应该是统一的，相互补充的；定性分析是定量分析的基本前提，没有定性的定量是一种盲目的、毫无价值的定量……”[3]因此，对社会救助权国家给付义务对象的研究不能采用单一的分类方式，适宜采用“定量”和“定性”混合方式来界定。为此，可以将社会救助权国家给付义务的对象区分为收入贫困型给付对象和支出贫困型给付对象两种基本类型。

　　第一种，收入贫困型给付对象。收入贫困型给付对象是指因收入较低不足以维持生存而陷入贫困的家庭及个人，按照其就业程度不同又可分为就业不足型给付对象和职业贫困型给付对象。就业不足型给付对象是指因各种原因没有正式就业，或者临时就业但没有签订正式劳动就业合同，而造成贫困并享受国家给付的社会弱势群体，如失业、无业、打临工以及个体经营人员等；职业贫困型给付对象是指虽然能够就业，但收入不能维持其家庭及个人生存的社会弱势群体。具体给付对象的分类如下表所示：

　　本表统计时间：2012年12月底。数据来源：由《2012年江苏省统计年鉴》整理而成，江苏省民政厅官方网站：p：//www.jsmz.gov.cn/，2013年4月8日访问。

　　第二种，支出贫困型给付对象。支出贫困型给付对象是指因为重大疾病、子女就业、突发事件等原因造成家庭支出过大，远远超出家庭收入的承受能力，实际生活生活水平处于贫困状态的家庭及个人[4]。目前，全国对支出贫困型给付对象还没有具体界定标准，主要原因集中表现在两个方面：一是基于此种类型给付对象的情况发生一般带有一定的偶发性，与收入贫困型给付对象相比在具体标准的确定上存在较大难度；二是支出型贫困类型的救助对象需要国家给付标的数额相对较大，给付情况比较紧急，给付的程序也相对复杂。国内著名学者柳清瑞提出探索建立低保边缘支出型国家给付模式，即对家庭收入在低保2倍以内并存在刚性支出的群体（家庭成员中有患上重大疾病、残疾、非义务教育阶段就读学生、单亲、独居的70岁以上的老人和遭遇突发性灾害）每月给付固定类别的社会救助[5]。（二）给付主体：基准度量的前提条件

　　社会救助权国家给付义务主体是指承担具体社会救助给付义务的国家机关、事业单位或社会团体，对国家给付义务主体的准确界定是落实社会救助权国家义务的前提和基础。在国家机关、事业单位或社会团体三项给付主体中，“国家机关由于其职能与活动方式最具有主动性、积极性与创造性，所以最适宜承担国家给付义务。”[6]因此，本文研究的社会救助权国家给付义务主体也仅限于狭义的主体范围——国家机关。“对国家给付义务主体的研究，通常是对国家机关纵向层级履行给付义务的界定”[7]。现行的社会救助权给付义务主体主要区分为中央和地方两大类，并按照“以地方财政为主，中央适当补助”的要求积极履行社会救助权国家给付义务。这种由最高国家行政机关主导制定的给付主体划分标准存在两个明显的弊端：一是仅仅区分中央和地方两个层级，不利于中央国家机关作为社会救助权给付义务履行主体责任的界定；二是地方政府由省、市、县以及乡镇等多个层级组成，在社会救助权国家给付义务实际履行过程中，存在相互推诿和扯皮现象。

　　为解决上述问题，在借鉴浙江省先进经验的基础上，可以尝试构建“五级给付义务主体模式”来规范社会救助权国家给付主体之间的责任落实。其中，第一级国家给付义务主体应该是中央人民政府，主要承担最低生活保障中的食物权保障；第二级为省级人民政府，主要负责除中央承担之外的最低生活保障国家给付义务；第三级主体是市级人民政府，主要承担市区低保家庭以及年人均收入在低保100%—120%之间困难家庭的国家给付义务，上述困难家庭除不能按月领取低保金外，其他均与低保对象同等享受市级各项社会救助；第四级主体是县区级人民政府，主要负责对人均收入在低保的120%—140%之间家庭的救助，符合条件的家庭全部纳入县区级制定的帮扶救助范围；第五级主体是乡镇（街道）人民政府，主要负责不能纳入前四级社会救助，但生活相对困难家庭的帮扶救助，包括实施临时性帮扶救助。

　　（三）给付项目：基准度量的现实要素

　　对给付项目的界定是衡量社会救助权国家给付义务范围的另一个重要尺度。域外对给付项目的界定研究起步较早，比较典型的主要有英国、日本以及中国台湾地区。1976年的英国《国民救助法》对救助项目给予了具体界定，包括“收入扶助津贴、家庭救济金、儿童保险金、住房补贴、财产税补贴、残疾人津贴、健康补贴以及免费校餐等”[8]。日本的《生活保护法》第12条规定：“政府有义务向无法维系生存的贫困阶层提供最低生活保障，还应该向被救助对象提供住房、教育、医疗、生育、丧葬等各种社会救助费用。”[9]我国台湾地区对社会救助权国家给付义务的项目规定比较全面，“台湾社会救助制度之立法，主要为“中华民国社会救助法”，其保护之种类及方法，包括生活、教育、住宅、医疗、生育、生计、丧葬等，提供金钱给付或实物均有之。”[10]

　　目前，我国对社会救助权给付义务项目的确定还没有一个统一标准，上海市在借鉴域外管理经验和结合自身经济条件的基础上，初步形成所谓的上海模式。江苏省作为中国东部沿海经济发达省份，在区位优势、经济水平和财政供给等方面与上海市有着很多相似之处。我们可以借鉴上海模式，结合江苏社会实践，提出国家给付义务项目主要涵盖居民最低生活保障、专项社会救助和补充社会救助三大部分，具体给付项目构成如下图所示。

　　二、社会救助权国家给付基准之下限维度

　　在国家对公民社会救助权保障实践中，如何界定给付义务的下限维度，不仅是国家履行社会救助责任面临的最大难题，也是新时期研究社会救助权国家给付义务基准的学术生命之所在。“国家给付义务体现的是法治国原则……履行照顾人们基本生计维持，保障所有个人都能获得符合人的尊严的最低生存条件，使人们能维持最起码的生活水准。”[11]这个“最起码的生活水准”就是我们通常所言的社会救助权国家给付义务基准的下限维度，并通过对这种最低生存保障的满足程度来实现对国家给付义务基准的度量。

　　（一）给付下限之现状分析

　　社会救助权国家给付义务下限基准，一般是由国家保障公民基本生存标准来确定，在现实生活中是通过城乡居民最低生活保障程度来衡量。“决不允许任何人为了提高其他条件而有一项条件低于最低标准，如果一个公民没有钱达到所有方面的最低标准，但低于个别标准仍能保持独立生活，国家也是不容许的。”[12]目前，由于各地经济发展状况、财政给付能力、居民消费水平的不同，全国还没有制定一个统一的城乡居民最低生活保障标准。就江苏省而言，由于存在苏南、苏中和苏北之间的区域差异，对城乡居民低保给付标准也各不相同。下面主要是结合江苏省四个县区的城乡居民最低生活保障标准，对社会救助权国家给付义务下限的现状作进一步分析。

　　从上表中可以看出，江苏省从2006年同步实施城乡居民最低生活保障制度以来，其给付标准呈现三个明显趋势：一是给付标准呈逐年递增趋势。2006年至2012年期间，居民最低生活保障给付标准年平均增长率在8%左右。其中，宿迁市泗阳县农村低保给付标准的增长幅度最大，年平均增长率达到86.71%；二是城乡之间的差距在逐渐缩小。2006年江苏省城乡给付标准差距较大，一般都在2倍左右。其中，宿迁市泗阳县差距最大，城乡差距比率约为3：1。近年来，苏南经济发达地区城乡之间的标准已经非常接近，苏州于2011年已经在全省率先实行统一的城乡给付标准；三是地区之间的差异也在逐步减小。2006年苏州吴江区农村给付标准是宿迁泗阳县的2.8倍，到2012年底这种区域之间的差距已经缩小到1.4倍。

　　（二）给付下限之问题症候

　　首先，给付标准起点比较低。“虽然社会救助权国家给付义务下限的绝对标准近年来一直在不断上升，但是这相对于人均可支配收入的比例却一直在下降。”[13]2011年，我国城市居民社会救助权国家给付义务下限平均标准为267.21元/月，只占全国城镇居民人均收入的14.79%；农村居民社会救助权国家给付义务下限平均标准为113.65元/月，只占全国农村居民人均收入的25.32%[14]。江苏省在2012年11月制定了《江苏省居民最低生活保障工作规程》，该规程第6条规定了城乡居民社会救助权国家给付义务的下限标准：“城市居民最低生活保障标准以省辖市为单位，农村居民最低生活保障标准以县级为单位，分别按照不低于当地上年度人均可支配收入20%比例确定。”具体给付标准如下表所示：从以上图表中可以看出，2012年江苏省城乡低保给付标准与人均可支配收入均超过20%这个比例，泰州海陵区农村这个比例高达近35.46%。但是在城镇中，低保给付标准与人均可支配收入之间的比例相对较低。这个标准不但与西方经济发达国家差距甚大，而且与广大发展中国家相比也有较大距离。究其主要原因，是由于在低保标准制定过程中，地方财政因素影响很大，“看米下锅”的现象普遍存在。甚至在给付标准实际履行中也被打上折扣，“现实给付水平与标准规定之间存在一定的距离，低保给付标准偏低几乎成为所有低保对象和部分学者之间的共识。”[15]

　　其次，给付标准调整不规范。《江苏省居民最低生活保障工作规程》第2条规定了最低生活保障标准动态调整机制：“最低生活保障标准随当地城乡居民收入的提高相应增长，原则上城市不低于上年度居民人均可支配收入增长幅度。”但是，这种过于“宏观”的动态调整政策，在“调整的额度是多少？什么时候实施调整？怎样履行调整程序？”等方面缺少相应的可操作性的规定。“由于缺少低保给付标准动态调整的界定，不仅会导致标准调整的随意性，而且会给国家义务承担者授予推诿的口实。”[16]在城乡居民最低生活保障给付实践中，社会救助权国家给付义务的主体对低保标准的动态调整过多依赖于居民工作水平的增长比例，往往忽视物价上涨等隐蔽因素。因为物价上涨意味着相同数量的货币购买力会降低，实际救助能力会降低，会直接导致社会救助的目标很难实现。

　　再次，给付标准制定不周延。根据《江苏省城市居民最低生活保障办法》第18条规定：“设区的市的最低生活保障标准，由市民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，经本级人民政府批准并公布执行；县（市）的最低生活保障标准，由县（市）民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。”从该条规定中可以看出，将给付标准的制定权下放到地方政府，这对于调动地方政府的工作积极性很有必要。然而与此相对的是，将给付标准的制定权下放也会带来一定的弊端，因为地方政府在给付标准实际履行过程中极容易形成“各自为政”的工作格局。江苏省共有13个地级市、106个县区，就有可能形成119个给付标准。这样直接带来两个不利后果：一是“该调不调”，绝大多数县区政府在确定社会救助权国家给付义务标准时，往往会过多地考量本地区的财力状况，即使面对物价上涨等因素时，也不会去主动调高低保给付标准；二是“不该调乱调”，在苏南和苏中部分经济比较发达的县区，依仗其雄厚的经济实力和财政收入支撑，在每年两会期间为体现本届政府“保障民生的决心和勇气”，随意上调本地区的低保给付标准，很容易形成社会救助资源分配中的“福利依赖”。

　　（三）给付下限之标准建构

　　“在关注民生的时代背景下，包括社会救助在内的给付行政必将成为政府的主要活动方式，行政救助标准体系的建构直接影响着公民获得救助权利实现的程度。”[17]社会救助权国家给付义务下限标准的重构，主要涉及低保标准的制定、调整以及执行等三个重要环节。

　　首先，给付标准制定遵循科学化。关于最低生活标准的制定，目前各个国家根据本国的国情来选择合适的制定办法。从我国的《城市居民最低生活保障条例》第5条和《江苏省城市居民最低生活保障办法》第18条规定中，很容易看出国家对社会救助权给付义务下限标准的规定得比较简单，在标准的制定程序上缺乏相应的可操作性的规定。在制定方法上，各个地方政府的做法也各不相同。有的地方对国家给付义务的下限标准不是精确的推算，而是大约估算出来的，甚至个别地方政府存在钱多多给、钱少少给、没钱不给的做法。

　　在制定低保给付标准时，各个地方政府通常会考量三个基本要素：一是要考虑当地城乡居民消费支出水平，目的是规避低保给付标准与居民消费支出之间相互攀比，造成地方政府财政给付压力增大；二是要参考当地的恩格尔系数，防止低保标准与食物费用支出不成比例，影响被救助对象在实际生活中的生存能力；三是要制定合理的参照系数，主要是让低保标准与当地的经济发展水平形成良性互动。下面以江苏省四个县区的实例来介绍低保标准的科学制定方法。

　　本表中的城乡居民平均低保标准、人均消费支出的数据是分别依据城乡不同标准的平均值来确定，恩格尔系数是来源于《2012年江苏省统计年鉴》。参照系是根据苏南、苏中、苏北经济发展现状，以苏中和南京地区为1.00标准设计，对苏南和苏北进行适度的增减。参照标准是依据城乡居民人均消费支出×恩格尔系数×参照系数。

　　从表中可以看出，2012年苏州市城乡平均低保支出标准为450元，居民人均消费支出为1848元。如果我们以苏州市的低保给付参照系数0.90为参考，按照恩格尔系数为37.10%的标准来计算，2012年苏州吴江区低保给付标准应为617元左右（基本接近上海市的给付标准），比实际给付标准450元高出37个百分点，占到当年城市居民人均消费支出的33.39%。按照这样的标准来推算，江苏省其他年份的给付标准基本上与该比例相同。因此，在正常情况下低保的给付标准制定可以考虑占上一年度人均消费支出的35%～40%左右。

　　其次，给付标准调整实现动态化。针对给付标准调整过程中存在的问题，可以考虑建立低保给付标准与物价上涨幅度和平均工资上涨幅度直接挂钩的动态调整机制。具体包括以下三种动态调整机制：一是临时调整机制。这是与物价涨幅直接挂钩的调整机制，具体是指当地方消费价格指数超过某一限度（3%或5%或8%）时就启动低保给付标准调整的一种机制，一般采用对低保给付对象给予一定的物价补偿。同时规定，当消费价格指数回落到该限度以下时，地方政府就会停止该临时调整机制；二是定期调整机制。一般是指地方政府在每年年初时会根据上一年度工资涨幅水平来调整低保给付标准。具体计算方法：定期调整标准=上一年度低保给付标准×上一年度工资幅度；三是混合调整机制。即采用定期调整+临时调整的方法，具体是指当低保给付对象消费价格指数连续三个月超过消费价格调控限度时，地方政府就会确定临时调整机制，一个年度周期内，当消费价格指数和工作上涨幅度超过一定限度比值时，地方政府就会进行一次定期调整低保给付标准。再次，给付标准执行体现人性化。在国家履行社会救助给付标准过程中，为了防止部分不符合救助标准的公民采用欺诈手段骗取社会救助给付资金，根据《江苏省居民最低生活保障工作规程》第21条规定：“乡镇（街道办）在确定社会救助具体对象时可以采用入户调查、邻里访问以及信函索证等方式，对社会救助申请人的家庭经济收入情况、实际生活水平以及个人遵章守纪进行‘家计调查’，并在一定范围内向社会公布，接受公民的社会监督”。但是，从维护公民的个体权益来看，这种所谓的“家计调查”做法，很容易造成国家公权力机关对被救助对象隐私权的侵犯。“在西方人权至上的国度里，一个人或一个家庭的基本状况和经济收入纯属公民的私事，任何人或任何机构都无权将之公诸于众。”[18]对弱势群体实施国家给付义务，其目的在于保障公民社会救助权的实现。如果采用的给付方式不科学、不合理、甚至不合法，很容易造成哪些符合给付标准条件的公民因不愿意接受这种带有“侮辱性”的社会救助，而不得不放弃这一项宪法规定的基本权利。

　　三、社会救助权国家给付基准之上限维度

　　社会救助权给付义务基准的上限维度要求国家在履行给付义务时，能够在保障被救助对象基本生存的基础上，合理度量与经济发展水平、城乡居民收入以及财政支付能力之间的良性互动关系。

　　（一）经济发展水平：上限度量的客观基准

　　社会救助权国家给付上限水平是指社会救助给付对象在获取最低生存标准的基础上，享有向国家主张更高层次给付义务的保障水平。在现实生活中，常用人均给付支出与人均国民生产总值之间的比例关系来衡量。“一般而言，随着国民经济的快速发展，社会保障水平也应有所提升。”[19]但是，这种保障水平的提升不是无限度的上升，其自身必须有一个度量的上限，这个上限要与经济发展水平增长相协调。给付上限标准不宜过高，过高会增加国民经济的承受力，容易形成社会救助的“贫困陷阱”；但也不宜过低，过低会造成社会弱势群体得不到及时救助，影响社会分配公平，进而阻碍国民经济健康有序发展。下面以江苏省城乡居民人均社会救助给付支出占人均GDP比重关系具体来说明。

　　从上述图例中可以看出，江苏省部分县区的社会救助权国家给付义务保障水平呈现三个显著特点：一是保障水平呈现不断增长趋势。图表中三区一县的社会救助保障水平从2006年到2012年，基本都有不同程度的增长，且泰州市海陵区增长幅度最大（从0.22%增长到0.31%），7年增长了近50%；二是区域之间发展存在不平衡。苏北、苏中、苏南因区域经济发展存在差异直接导致社会救助给付水平不同，南京因为其特有的区位优势，社会救助给付水平一直走在全省前列；三是社会救助给付水平偏低。2006年在经济发达苏南地区，其社会救助给付水平仅为0.32%，到2012年虽然有所提升，但仍然没有突破0.5%的目标。而同期如北欧、澳大利亚和加拿大等发达国家社会救助给付支出占GDP的2%-3%。

　　根据域外社会救助权国家给付水平的经验表明，在社会救助制度发展初期阶段，国家义务给付水平的增长普遍会慢于社会经济发展的增长。此时，国家给付义务支出占GDP的比重一般为1%左右。目前，我国社会救助制度正处在初步发展期，国家给付义务支出占GDP的比重还比较低，特别是在农村因缺乏稳定的社会救助制度安排，其国家给付义务水平特别地且波动性较大。为此，应该借鉴国外的发展经验，根据社会经济发展情况适时调控社会救助权国家给付水平，防止给付水平过低给经济发展带来不良影响。

　　（二）城乡居民收入：上限度量的参照基准

　　目前，江苏省对社会救助权国家给付义务的下限标准的规定是采用“分别按照不低于当地上年度居民人均可支配收入20%的比例确定”。由于国家对公民社会救助权保障制度设计的缺位，对国家给付义务上限标准还缺乏相应具体规定。社会救助权给付义务上限的界定虽然是国家平衡公民权利的需要，但由于其权利给付的性质是属于国家对社会资源的二次分配，“当国家给付义务已经保障了被救助对象的基本生存之后，如果继续通过国家义务所获得的利益就不再是具有生存权利的属性，也成为了一种财产性的权利。”[20]国家通过对社会救助权给付义务上限标准的设定，不仅可以平衡被救助对象财产权和生存权之间的关系，而且可以方便对国家给付义务履行的监督和提高给付效率。“从对工作母亲的儿童保育补助以及试图增加贫民区房屋所有权的贷款规划中都能得出同样的观点。”[21]

　　为统一研究标准，鉴于国家给付义务的下限标准是通过城镇和农村的居民人均可支配收入来衡量，而对于其上限应该考虑到居民的平均收入状况。因为居民的收入增加必然导致其购买力的上升，购买力上升也必然会带动物价指数的上涨。因此，在度量社会救助权国家给付义务水平时也必须为其设定一个合理的给付上限标准。通过借鉴国外不同国家的先进经验，结合我国社会救助的给付现状，国家给付义务的上限标准可以界定在城乡居民人均纯收入的30-40%之间。具体如下图所示：

　　图中的下限标准线S代表最低生活保障线（约为城乡居民纯收入的20%），上限标准线表示给付对象因就业而初步脱贫线（约为城乡居民纯收入的30-40%）。三个区域分别代表三个不同给付范围，其中A区域代表国家必须全面无条件地履行给付义务的救助群体，B区域代表上限和下限之间的社会救助群体，C区域代表仅保留国家给付义务对象资格的社会救助群体。

　　（三）财政支付能力：上限度量的现实基准

　　“给付义务需要国家财政支撑，过度给付将导致公共财政能力赤字和国库空虚，如果给付不足，则会使人性尊严无法维护，人的生命无法延续。”[22]因此，社会救助的给付标准在很大程度上是由政府财政负担所决定，“为充实生存权所采取的措施，特别是社会保障的充实，会伴随着国家相当的财政负担。”[23]目前，我国现行的社会救助给付制度过多的强调地方政府的国家给付义务责任。例如在《城市居民最低生活保障条例》规定：“实行地方各级政府负责制，所需资金由地方人民政府列入同级财政预算”。社会救助给付资金由地方政府负责筹集，一方面会造成部分地方政府因自身的财政困难而“缩减给付面，压低标准线”严重阻碍“应保尽保”社会救助给付基准下限目标的实现；另一方面，可能造成地方政府害怕承担过高的财政压力，而不得不排斥社会救助给付基准上限的制定，这样在全国无统一标准的情况下，指望地方政府根据自身财政收入情况，适时考虑社会救助给付基准上限显然是不切实际的。四、结语

　　对社会救助权国家给付义务基准度量的研究，其目的是能够通过科学的方法从国家宏观层面来寻求构建一个统一的社会救助权国家给付基准体系，以期使国家给付义务具有可操作性，进而有利于更有效、及时和充分实现国家对公民社会救助权的保障目标。本文将国家给付义务基准的度量置于江苏省社会救助权现实保障背景下进行研究，这是国家义务一个新的研究范式。关于社会救助权国家给付义务基准的三维度量研究，目前法学理论界尚处在“初始”和“开门”阶段，至于“殿堂”里的风景与奥秘还有待今后作深入研究与探讨。

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