金融师论文范文金融监管体制创新的检讨与反思

所属栏目：金融论文
发布时间：2013-12-02 15:32:35 更新时间：2013-12-02 15:11:34

　　金融危机不仅意味着经济的衰退，而且更意味着监管理念的变更、监管权力的重组与监管体制的再造。虽然2008年全球化的金融危机以其强烈的破坏力展现了其恶性的一面，但是在另一个侧面，也展示了其“善”的一面，因为在这场洗涤中，凯恩斯主义得以进一步巩固，以宏观审慎监管理念为导向的金融监管权力成功地进行了收缩与集中。

　　摘要：随着后危机时代的来临，在宏观审慎监管理念的主导下，统一型金融监管体制在世界范围内已成为一种风潮，学界亦对之推崇备至，进而多认为中国的金融体制改革亦必须走一条以金融监管权力集中为导向的统一化道路。从理性角度来看，围绕权力展开的分业模式与统一模式并没有绝对的对与错之别，对一国而言，只存在一个适与不适的问题。与此同时，在学理研究中，统一模式所引发的权力集中、大量私法公法化等风险，也不得不引起关注与重视。

　　关键词：后危机时代,金融监管体制,权力配置

　　当市场自由主义受到打压、国家干预理论乘势而兴以及因金融监管体制的严重滞后而将宏观审慎监管安排奉为金融创新的“绝对真理”时，激情之下的另一场风暴也在悄然积聚。很久以前，对于真理，约翰·密尔曾指出：“世界上没有所谓的绝对确定性的东西。真理难以获得，真理在谁的手中也难以确定。真理并不以赞同人数的多少来决定，它既可以在多数人手中，也可以在少数人手中。流行的意见从来就不是完全正确的，更不是真理的全部。”[1]因此，在这场整饬运动中，虽然统一化的金融监管体制调整已引领了时下的舆论潮流，但是在法治的精神下，对于这场权力组合之风，我们仍然必须保持必要的警惕与冷静，因为毕竟历史揭示的现实是：针对金融危机的一次次体制变革并没有阻挡下一次危机的到来，相反，来临的危机表现得更加猛烈与强劲。

　　一、金融监管体制的类型与评价

　　（一）金融监管体制类型梳理

　　在学理上，体制指“被某些有规律的相互作用或相互依赖的形式所联合起来的客体、观念或行为的集合。”[2]它主要关涉两个方面的内容，即被组织起来的机构是什么，以及其构成部分是如何发生关联的。在有效金融监管系统的构架中，金融监管体制属于顶层设计问题，特指金融监管职责和权力分配的方式、组织结构，主要包括由谁来对金融机构、金融市场和金融业务进行监管、依据何种方式进行监管、由谁来对监管效果负责和如何承担责任等问题。虽然世界各国金融制度形成的历史、政治、法律、传统及经济发展水平的不同以及金融监管理论和方法上的差异导致监管体制各有千秋，但是根据长期的实践，学者们对形形色色的金融监管体制进行了归纳与总结。为了更好地了解各种形式的金融监管权力配置的框架，以下对目前比较具有代表性的观点进行梳理。

　　机构型监管体制，即按照金融机构的牌照类型及法律属性，如银行公司、证券公司、保证公司、期货公司等，分别设立监管机构，不同的监管机构对各自的金融机构进行归口管理，各法定监管机构的监管高度专业化与分工化，其权力的边界只根据金融机构的性质划分，而不考虑所监管的金融机构是否从事跨行业的业务，即在体制设置与运转上严格遵循“分业设立与分业监管”的原则。

　　功能型监管体制，即作为对机构型监管体制的矫正，依据金融机构提供的产品属性，而不依其机构的性质来确定监管权力的归属，其产生的背景是金融机构之间的业务交叉日益扩大且已对传统的分业管理体制产生了严重挑战而导致大量的监管盲区。因此，“应当根据金融体系的基本功能来规划金融监管体制，使金融监管更加具有连续性与一致性。”[3]

　　目标型监管体制或双峰型监管体制，以突出监管目标为重要特征。虽然经济规模的扩大与经济关系的复杂性直接带动了金融监管价值取向的多样化，但是其主要目标不外乎二个：一是防范与遏制系统性风险，以确保经济金融的可持续发展；二是对金融机构的机会冒险行为进行规范与约束，切实保障中小金融消费者的权益，防止金融产品销售或服务提供出现循环的断裂。“该监管体制的思想基于所有金融**和市场受到不止一个监管当局的影响，因此每个监管当局都为金融**功能和活动的一个目标而不是所有目标负责。”[4]该类监管体制的目标主要凭借两个层次来实现，即通过审慎监管机构来维护整个金融体系的稳健，及通过行为监管机构来保障金融消费者的权益。时下，采取双峰型监管体制的代表性国家有澳大利亚和荷兰，如前者的金融监管体系由联邦监管委员会、联邦财政部、联邦储备银行、证券与投资委员会五大机构组成。其中，澳大利亚审慎监管署和证券与投资委员会负主要监管责任，审慎监管署负责金融体系的审慎监管，并有义务就保持金融市场稳定的事项与澳储备银行合作；储备银行下设的支付系统委员会专司支付系统的监管；证券与投资委员会主司对各金融机构的商业行为进行监管；澳联邦监管委员会主要承担各监管机构的协调工作；澳财政部则负责对支付系统委员会、审慎监管署、证券与投资委员会等机构主要官员的任命，并协助其他机构来推动相关监管政策的实施。

　　综合型监管体制，作为

　　当下一种比较热的监管体制，有学者又称其为单一型或全能型监管体制，即由一家机构来统摄全部的金融监管权力，全面负责整个金融体系的监管，该机构不仅负责辖下的金融机构合规经营、金融市场的稳定与系统性风险的防范，还要负责金融消费者的权益保护。

　　（二）是非的评价：金融监管体制研究中必须查明的问题

　　虽然在一国金融监管法律框架的构建中，金融监管体制是一个不可回避的基础性法律问题，但可以肯定的是，制度的设计者并不会过多或者说根本就不会纠结于其所在国家的金融监管体制究竟属于上述哪一个类别，其所关注的，是金融监管权力的分配与组织化能否达成利益的平衡，能否堵塞监管漏洞，能否确保经济金融的可持续发展。从这一点来看，制度的实践者与金融监管的理论研究者在意图上并不具有同向性。也正因为每个学者在研究中都想从自己的视角独树一织，在对金融监管体制的定性与分类上，很难取得一致意见，从而导致金融监管体制在术语表达上也各有千秋。与其说这只是一种认识上的差别，倒不如说它更多地表明了学者们认识上的不同，如除了上述四种类型之外，也有学者认为，根据监管主体的法律性质即法律规定的监管职能由谁行使，金融监管体制可分为三种类型，即由中央银行行使监管职能、由财政部实施监管职能或由相对独立的专门机构实施监管职能。同时，根据监管主体的多少，金融监管体制可分为一元化监管体制与多元化监管体制；根据监管权限在中央与地方分权的不同，后者又可以分为一线多元监管体制和双线多元监管体制[5]。很久以前，哲学家黑格尔曾言：“法律决非一成不变的，相反地，正如天空和海面因风浪而起变化一样，法律也因情况和时运而变化。”[6]该种真知灼见表明金融监管体制的选取与认知也必定是一个与时俱进而求实拓新的概念。金融危机的编年史也印证了金融监管体制一直处于不断变化与激烈演进之中的事实，几乎每一次较大规模的金融突发事件与危机都会或多或少地触发金融体制的改革，如宏观审慎监管框架就已作为对此次百年难遇的金融危机加以反思的伟大成果而存在。虽然这一概念并不新鲜，但是学界对之仍没有形成一个明确且统一的概念，因此为了加强理论上的认识，人们认为宏观审慎监管是一个相对于微观审慎监管的术语，“指金融监管当局为了降低金融危机发生的概率及其带来的财政成本、产出损失和维护金融稳定，从金融体系整体而非单一机构角度实施的监管。”[7]在后危机时代，与金融发达国家的金融权力结构重组相呼应，学界也从体制上抛出了宏观审慎监管框架。客观而言，实践中的金融监管体制是比较简洁明了的，而理论者的归纳与抽象却使得这一问题复杂化。实际上，就笔者看来，对于真相的查明而言，挖掘金融监管体制的同质性与异质性，并以此为基础对之进行分类，然后在学术圈内进行推销，无疑是正当且必要的，但是这种努力还远远不够。在对“金融危机→金融监管体制变革”的这种黄金规律进行解剖时，我们必须走得更远、更深刻，而不是一味地迷失于对当下流行的实践及由此推演出的理论进行追捧与属类划分。毫无疑义，危机下的金融体制创新加速了人类对人定法的自省与批判，有益于金融监管有效性的提升，但是金融监管组织的重组与权力收缩性重置也加重了体制化自身的风险。

　　在时下的研究中，人们惯于从因果关系的角度来认识金融危机与金融监管体制的变动，从而人为地淡化或漠视制度重整中内生的风险。实质上，在民主政治的视野下，金融危机就是另一种形式的“革命”，是一种力量对另一种力量的征服，是旧秩序的打破与新秩序的确立，而这种秩序与格局的合法性最终必须以法律的形式体现出来，因此“立法者有可能是征服者集团的代表人，并会把征服者的价值判断体系强加在广大的被征服者身上。他们也有可能是经济支配集团或政治统治集团的代理人，他们关于何谓可欲的社会政策之看法会带有阶级偏见或阶级利益的色彩。”[8]除此之外，在私法公法化日渐泛滥的当下，对于公众而言，以权力组合为重点的金融监管体制变革也是一种不得不深察的制度可能返古的风险。对此，在研究中，学者哈耶克曾表示了如下忧虑：“在过去一百年的岁月中，通过大量的社会立法把私法转换成公法而严重损害了自生自发的秩序。这种立法的目的乃在于把私人的活动导向特定的目的并有利于特定的群体。”[9]事实上，在宏观审慎监管框架下，监管权力收缩与重组的结果就是公权力借危机之势不露痕迹地扩张以及对应的私权压缩，然而，对金融监管体制只作形式上的探讨及过分缠绕于金融监管的有效性，无益于制度风险的发现。

　　在学理研究中，金融监管体制是一个仁者见仁与智者见智的问题。对于学者们的研究，智者黑格尔曾作如下评价：“在我看来，普通人的推理所包含的真理要比读书人的推理所包含的多得多。普通人是对切身的事情进行推理，如果判断错了，他的结果马上就会来惩罚他；读书人是关在书房里对思辨的道理进行推理，思辨是不产生任何实效的，仅仅在他身上造成一种后果，就是思辨离常识越远，他由此产生的虚荣心也就越大，因为一定要花费比较多的心思，想出比较多的门道，才能设法把那些道理弄得像是真理。”[10]实际上，除上述之外，无论对金融监管体制从哪个角度进行分类，都逃脱不了金融监管权力在宏观组织上或分立或统一的巢臼。虽然以金融突发事件或金融危机为事后推手，在发展史上，金融监管体制几经波折，但是在总体上，基本上可以划分为分业监管与统一监管两大模式。在前文的介绍中，除机构型监管体制外，其余三大类型在本质上都是偏向于统一型的。是故，在某种程度上，当我们在为金融监管体制进行论战时，倒不如说，我们正面临着一个国家金融监管权力如何分切的问题。而且，当金融危机作为发酵剂触动创新时，无论我们理论上的论证如何缜密，以

　　及实践中的措施如何有据可循，只要我们认可金融法治的正当性与不可逆性，那么笔者就认为，只有将金融监管体制的分析搁置于法治语境下权力应该如何分配与组织，才具有最真实的意义。毕竟，演绎的历史说明，更苛刻的监管、更强势的监管权并没有带来更安全的金融秩序。任何制度的设计都具有或隐或现的利益偏向，但是，“对制度事实的描述并不能证明制度的合理性”[11]。因此，为了明辩金融监管体制分类与实践选择中的是是非非，就有必要对金融监管体制分立与统一模式的利弊进行公正的讨论。

　　二、对金融监管体制优劣的评判：以统一模式为视角

　　（一）金融监管权力高度统合的理论基础

　　早在危机之前，统一监管模式在全球范围内已比较流行，如挪威（1986年）、加拿大（1987年）、丹麦与澳大利亚（1988年）、瑞典（1991年）分别成立了统一型的监管机构，并实现了金融监管职能与央行货币政策职能的剥离；1997年5月，英国成立了当时世界上最强有力的金融监管机构——金融服务监管局；1999年11月，美国通过的《金融服务现代化法案》使其金融监管体制实现了从分业监管向功能监管的转变；德国于2002年创立了一个统一的金融监管机构——金融监管局，将原承担分业监管职能的银行监管局、证券监管局及保险监管局降级为该新设机构的专门委员会。在后危机时代，世界金融发达国家更是掀起了一场声势浩大的统一化运动，如美国2010年7月出台的《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，其一大亮点就是凸显金融合业背景下的功能性监管理念，创设了一个由财政部主管并由财政部长担任主席、10多家联邦金融监管机构组成的金融稳定监督委员会以统摄监管标准、协调监管矛盾、处置监管争端、鉴别系统性风险，并决定监管行为。英国也紧锣密鼓地推出了一系列以宏观审慎监管为主题的文件，如2009年2月的《银行法案》、2009年7月的《改革金融市场》白皮书、2010年7月的《金融监管的新方法：判断、关注和稳定》等。虽然在各种途径的宣传中，我们随处可以捕捉到这种以权力收缩为特征的统一化运动的正当性，但是在下次危机还没有到来之前，其正当性究竟何在？——这是一个必须打破沙锅问到底的问题，对此，分析如下：其一是规模效应问题。建立统一的金融监管机构，一个可以直接观察到的好处就是统一的组织结构能够获得监管规模经济。与监管机构分立相比，统一监管不仅可以节减运行成本，而且能够更有效率地发挥金融人才的作用。由于统一监管机构统合了原分业体制下分散的人、财、物等资源，在整个机构内部可以有效地降低成本，从而更充分地实现“资源共享”。如有学者经过统计就认为，虽然英国金融服务监管局的业务范围比原有的9个监管机构还要广泛，但是其1999-2000年度的预算比原来9个机构的预算总额还要低。与此相类似，由于统一监管机构高度包揽了监管权力，所以其可以以

　　较低的成本为不同需求的市场主体提供监管公共产品，从而能形成监管范围经济。

　　其二是应对监管套利、监管俘获与监管疏漏问题。虽然监管有利于金融秩序的稳定，但是对于被监管者而言，监管即意味着约束与成本的放大，因此为了改变利益博弈的平衡，被监管者就很有可能利用监管规则之间的差异性、国别监管的强弱不同、不同监管者之间的监管竞次等进行套利。在客观上，监管者与被监管者之间本就是一个具有同向性的利益共同体，存在着一个非阳光化的“养”与“被养”关系，除公共财政支持之外，为了在任期内外更多地获取被监管者的利益支持，被监管者特别是高层管理人员都会面临一个“被收买”的风险，从而滋生监管俘获的道德问题。在问题的另一面，相对静态的法律规则与动态的金融关系之间总是存在着时滞，且分业监管体制下监管机构之间也总是存在权责不清、信息不对称以及监管机构之间基于平级无管辖权而产生监管推诿的现象，从而使得整个金融安全网之间出现监管疏漏。在理论上，监管权力的统合恰好能克服这些不足，因为“在统一监管体系下，超级监管机构被赋予明确的监管目标和责任，消除了多头监管体系下因监管标准差异过大所导致的监管套利和逆向选择问题。”[12]

　　其三是系统性风险遏制问题。在分业监管体制下，一个似是而非的逻辑是：只要每个金融机构的运营是安全的，且每个机构的监管是依专业分工的，整体金融安全必定安然无恙。实际上，这是一个“合成性谬误”，因为事实证明，对个体适用正确的东西并不能照搬适用于全体。理性地看，统一监管所体现的是“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时”的整体金融安全理念，其所谋求的是金融系统风险的防控，彰显的是微观审慎监管服务于宏观审慎监管的思维。可以说，在后危机时代，英、美等金融发达国家的金融监管体制再造及其监管权力高密度的回缩，就是金融自由化风潮下这一思想的继受与发扬光大。

　　（二）评判

　　金融监管权力究竟是统摄还是分机构相制，这本身并不是什么问题。最让市场与公众关心的，是以权力为中心再造的金融监管体制是否顺应了金融客观规律的要求，及能否确保金融安全，并使公众不至于成为金融危机与制度改革的牺牲品。而且，反过来看，对理论本身正当性的描述也并不能确保理论的真理性。因此，在对理论本身进行评判时，一个合理的见解就是，对其有必要采取“以其矛攻其盾”的方法。如果理论在其内部的逻辑性方面能实现滴水不漏，那么其可实践性的程度与效果基本上是可以预见的。反之，如果在理论的内部还没有完全解决内在的冲突，那么马上将这种理论付诸于实践，就显得有些冒进与唐突。笔者并不质疑也不否定上述统一型监管的比较优势，但问题是，突出系统性风险防范的统一型监管理论真的无懈可击吗？如果答案是否定的，或者宽容地说，如果我们还没有为缺陷

　　找到相制的措施，改革者在事实上就将制度的设计当成了“试验田”，对此，从宏观与微观两个视角作如下展开：

　　宏观角度的反思——一种逆法治与规律的理论：金融的规范发展必须走一条法治化的路线。法治在本质上是对专断权力的一种限制，因此归根结底地看，它同无政府主义与专制政治都是敌对的。“法律与赤裸裸的权力所具有的那些侵略性、扩张性趋向大相径庭，因为它所寻求的乃是政治与社会领域中的妥协、和平与一致。一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段就是通过在个人和群体中广泛分配权利与权力来达到权力分散和平衡的。”[8]361法治的终极目的就是以私权有效制约公权的方式将权力赶进制度的笼子中。然而，在后危机时代，凯恩斯主义引导下的统一型监管体制的强化不仅昭示着市场向计划的妥协，而且更意味着在与代表权力的政治社会的对抗中，市民社会力量的衰落与式微、权利的退缩与权力的集中。如果在强调效率与监管独立的影响下，统一的监管机构集“定规独立、执法独立、预算独立、机构独立”于一身，在对这种权力缺乏有效反制的情况下，一个可以预见的后果很有可能就是金融市场内在的运行秩序被打破而紊乱，金融机构守法成本增加，金融创新力受到严重抑制，从而最终导致金融秩序与安全再次滑向危险的边缘，这不由自主地给人一种矫枉过正之嫌。虽然引发危机的原因是多种多样的，但最客观、最根本的原因在于监管的失灵。在自省与检讨中，政治社会并没有对这种玩忽职守的行为进行严厉的追责，相反，在宏观审慎监管的新思维下，作为“作恶者”的权力光明正大地得到进一步的扩张。公正而言，以权力收缩为特征的统一型金融监管体制改革具有反法治的色彩，在一定程度上，这标志着人类法治精神与实践的轮回式没落。

　　此外，金融监管体制改革的国际化趋同也表明，在法治进程中，世界各国的法律建设在慢慢地自我迷失。对于法律的本土自恰性，很久以前，孟德斯鸠就指出：“人类受多种因素的影响，气候、宗教、法律、政府准则、先例、道德和习惯。这些因素形成了各民族的一般精神。……在不违反政府诸原则的条件下，遵从民族的精神就是立法者的事务。”[13]美国是典型的将分权制衡原则发挥得淋漓尽致的国家，因为“三权分立、相互制衡是美国整个政府体制的核心所在”[14]。然而，在后危机的变革中，分权相制的“祖训”受到剧烈的冲击与挑战，老牌资本主义国家法治的民族性也在渐失，有限政府正在屈从于全能政府，其法治的基础也发生了细微的动摇，因为“西方文化中主导的性恶假设及其推演是促成现代西方法治文明和有限政府模式”[15]的根本所在。性格是个人命运的守护神，其实，对于国家来说，道理亦然。当一个国家的法律建设是以丧失特性为代价时，其合理与否不是当下就能盖棺定论的。虽然统一型监管体制改革已是喧嚣尘上，但是这其中仍有些问题是必须认真对待的，如国家干预就一定是好的吗？国家干预的边界如何厘定？代表权利的市场自由与代表约束的国家干预之间如何平衡？面对经济金融发展的困境，若我们一味地认为国家干预是破局的节点所在，那么这就是一种先入为主的失策。公共选择理论早前就认为：“如果说市场不是一种完美无瑕的财富分配机制，那么国家干预也并非解决一切问题的良方，相反，过多的国家干预只会扰乱和破坏经济生活的内在自然秩序，带来一系列灾难性后果，严重危害民主制度的存在。”[16]因此，一个明智的取舍在于，只有当事实很明显地证明市场解决手段确实比公共干预解决手段代价更高时，才选择国家。

　　微观角度的批判——一个难以自圆其说的问题：统一型金融监管体制的确立与强化以攻击分业监管体制的弱点为基础。那么，值得考究的是，破旧立新的统一型体制就能达到“药到病除”的效果吗？答案则不尽然。对于前述的正论，我们亦可以提供有力的批驳。在表面上看，监管规范效应问题能创造一种节约监管成本的预期，但是像垄断产生垄断性利润一样，监管权力的垄断也会产生垄断性的监管成本与监管过度饱和问题，从而最终使监管结果与目标相距甚远。同时，监管俘获、监管套利、监管真空等问题也并不是统一型监管体制所能“毕其功于一机构”的，因为在统一的机构下，监管俘获的理论因子及其现实基础并没有也不可能得到有效地清零，且集权所可能导致的内部治理失灵也为监管者进一步被俘获造就了诱因。在学理上，统一型监管体制是作为金融创新而存在的，但金融监管不可能跟得上金融创新的步伐。在国际监管合作仅限于君子式协作的背景下，监管与创新的反差、现代科技对创新的推动使得监管套利的环境并没有被恶化，相反，套利具有更广泛的技术与国际舞台。

　　统一型监管体制体现的是以无所不在的权力为基础的监管“零容忍”，为了达到这一效果，美联储主席伯南克在其2007年的一次演讲中就指出：“监管最好的选择就是持续的、原则导向和以风险为本的监管方法应对金融创新”[17]。实际上，就金融创新对金融市场的影响而言，这是一个彻底的伪命题。对监管套利的反制并不必然产生金融业发展与金融安全保障的效果，相反，合规成本的提升必定会迫使被监管者穷尽一切可能，以摆脱“囚徒困境”。监管辩证法的程式“监管→创新→监管→再创新”所传递出的是这样一种信息，即“金融监管与套利创新之间是一种动态的博弈关系，金融发展一方面需要金融创新作为动力；另一方面，又需要加强金融监管以维护金融安全，以有利于金融业健康稳定地发展。”[18]没有对监管套利、监管疏漏等问题慎思明辩而将其视为金融监管权力高度融合的“原罪”，在笔者看来，这无疑是对金融监管体制创新的一种不具有充分说服力的狡辩。统一型监管体制的强化以系统性风险控制为出发点与归宿，但是在这一目标的实现上，展现在决策者与监管者面前的并不是一条康庄大道。就整体与局部的关系而言，重系统风险而轻个体风险并没有错，但是当整个制度的设计与框架的调整是以系统性风险为方向标时，我们就必须对什么是系统性风险如数家珍。事实上，虽然当下关于系统性风险的研究为时已久，且著述丰硕，但是学界仍没有形成一个独立完善的理论体系。理论是实践的先导，在理论对系统性风险还是一知半解的时候，围绕系统性风险而成的整套制度只能是摸着石头过河，而这也是人定法在应对金融危机时屡败屡试的原因所在。

　　（三）综述：对分业监管体制的正本清源

　　人类伟大的思想家培根有句名言：真理是时间的产物，而不是权威的产物。而且，在客观度上，真理素来不是绝对的，其只有在坚持相对论的基础上才具有正当性的意义。若面对金融危机的肆虐，出于一时的激情或恐惧，在政治权威的造势下，我们将宏观审慎监管及其语境下的统一型监管体制视为世界各国金融监管体制改革目标的圭臬，这就是一种断章取义、一种莽撞的武断、一种压服下的暴力。市场经济最大的特色就在于自由与社会分工，在于使每个社会主体都能有其位、尽其份，而分业监管体制所展现出的机构分工明确与权责分明恰好与市场经济的精髓不谋而合。而且，分业监管模式“有助于监管机构的专业化，提高监管人员的专业监管水平，增强监管深度”[19]。尤其值得我们关注的，是分业监管体制与人类一直苦求的法治精神一脉相承，其强调权利对权力的对抗、权力与权力之间的相克。继往开来地评价，金融创新、监管套利、监管俘获等并不具有十恶不赦的“原罪”，相反，它们促进了市场的改良与法律良劣的新陈代谢，因此时下的法律必须为未来事物的发展留下活性的空间，而不是刚性地置一切新生的事物于死地。当我们还原创新的本色而将其拔高到金融企业主体的权利与自由时，那么与其说统一型监管体制的强化表现为对监管有效性的加强，倒不如说它更表现为权力对权利的压制与侵蚀。

　　实质上，这里还有一个问题是值得思考的，那就是法治背景

　　下的法律究竟是保护什么的？笔者认为，包括金融法在内的许多法律制度都旨在保护当下的权利和预期权利的安全，以使它们免受各种强力的侵扰，因为这些强力常常以各种公共的或私人的利益为由而试图削弱法律结构的平民性、公正性与完整性。为了抑制这一风险，法律就必须能够抵挡政治或经济压力的冲击，因为所有这些压力都试图将强权变成公理。在市场不稳定的背景下，国家干预理论下的宏观计划已取得了绝对的优势，而且这种计划以立法的方式体现出来，但“市场、法律、语言和国家都是人们行动的产物，而不是对原则思考的产物”[20]。根据这一看法，“法律并不是立法者所创造的，它是人们在日常社会生活中所创造的，立法者能做的只是发现它并总结它。”[21]虽然分业监管体制的理论已遭受重创，但是在主流价值取向上，它毕竟不是一无是处，其分权相制的内核更是源远流长。当两种价值发生竞合时，最公正的取舍方法就是进行利益衡量，即“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的份量、在正义的天秤上对它们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡。”[22]本着“观点很多，但事实只有一个”的心态，笔者认为单从两者的价值角度加以评估，在民主政治背景下，分业监管体制更能体现人类终极的秩序要求。对于人类改造世界的自负，自由主义的论者哈耶克曾语重心长地进行了如下告诫：“我们应当学到足够多的东西，以避免用扼杀个人互动的自生自发的秩序的方式（置其于权威当局的指导下）去摧毁我们的文明。要避免这一点，我们就必须放弃这样一种幻想：我们能够通过刻意的思考而创造人类的未来。”[9]492统一型监管体制表明了人类对金融安全计划的抱负，但是迄今为止，这种计划的效果却并不理想，因此在面对金融演进的规律与制度化之间的矛盾时，保持一些冷静与谦卑不仅是必要的，而且也是务实的。

　　真理在谁的手中，这本身是一个难以确定的、有待实践检验的问题。从上述的思辨可以得出这样一个结论，即对于一个国家的实践来说，统一型监管体制与分业监管体制本身并没有表现为绝对的孰优孰劣，而只存在适合与不适合的问题。究竟采取哪一种权力的组织模式，与一国的历史、传统、政治、经济、法律环境、偏好等密切相关，而与理论本身的优劣关联度并不太大。在诸多研究中，经济学者认为，“在一些金融业不发达的国家，通常实行的是统一监管的模式，在一些地域面积较小的国家也通常采用统一的监管模式。与此相对应，在一些金融业比较发达，金融机构众多，金融业务庞大的国家，则多实行多边监管模式；幅员辽阔的国家也多实行多边监管的组织模式。”[23]虽然在机构配置上，统一型监管体制与分业监管体制呈现反向性特点，但是在目标定位上，两者之间存在同向性，即都致力于为社会打造一个安全可期的金融秩序，因此无论选择哪种模式，两者都具有一些共性的特征，如监管组织结构与监管目标的兼容性、经济效益优先考虑原则、监管成本节约原则、监管真空消除原则、有益于监管协作原则等。

　　三、中国的改革之路何在：一个分与合的问题

　　（一）观点清理与认识

　　在论证之前，笔者认为，中国金融监管体制改革的研究言必称欧美，在研究的范式方面，雷同地表现为“欧美如何改革→中国存在的问题分析→完善建议”的工序。虽然比较法的研究不可能跳出这种“八股文”的格式，但问题是，中国的制度创新就必须走一条“照葫芦画瓢”的路线吗？对此，我们有必要进行穷根究底式的讨论。为了更好地了解已有研究的程度，以下对这一论题上的相关观点进行梳理。

　　“从长远看，中国应当走金融统一监管或综合监管之路，变分业监管为统一监管，建立统一监管、分工协作、伞形管理的金融监管体系。中国金融监管体系的改革目标应当是，建立一个统一的金融监管机构——中国金融监督管理委员会，进行综合金融管理，负责统一制订我国金融业的发展规划，通盘考虑和制定金融法律、法规，……统一调动监管资源。”[24]“为了应对未来可能发生的系统金融风险，对我国来说，必须建立具有统一协调监管功能的金融监管机构，树立宏观审慎监管理念，重点关注整个金融系统的整体性风险，降低金融系统的不稳定性。”[25]“诸多国家为了适应金融创新与科技进步的要求，纷纷改革其原有的分业监管体制，建立统一的监管机构……。因此，我国有必要借鉴德国的金融监管模式，采用统一监管体制，即另设一个金融监管局，负责我国整个金融业务的监管，将现在的银监会、证监会、保监会设为金融监管局的下设机构，分别执行对金融行业的监管工作。”[26]“为了保证金融体系的稳定，从而保证实体经济的健康发展，我国也应该尽快建立宏观审慎监管的机构模式。”[27]“将目前的银监会、证监会和保监会集中于金融监管委员会的统一领导下，由此构成一个有层次、有分工的监管体系。”[28]“我国金融监管体制法律改革应引入宏观审慎监管以保证金融稳定，明确中国人民银行在宏观审慎监管中的地位，建立宏观审慎监管的决策机构，健全信息沟通机制。”[29]

　　无论是危机之前，还是危机之后，对于中国金融监管体制的改革应向何处去的研讨，从来都是一个热门话题。然而，研究结论却具有高度的倾向性，即主流的研究者多认为我国也应踏上一条统一化的改革之路。在观点阐述上，许多人还用了“必须”、“有必要”、“应当”之类的强势措辞，来强调其结论的正确性与不可挑战性。这种霸气的措辞是否真正意味着中国的金融体制改革必须如此呢？对此，笔者深不以为然，因为观点的正确与错误从来就不是由赞成人数的多少来决定的，也不是由权威来树立，其准确性与否必须由实践来检验。如果因为欧美等大刀阔斧地进行了“大部制”的金融监管体制改革而认为这种模式也必定适合于中国，那么在道理上，其就犯了以偏概全的大忌，且也悖于法律创新所具有的规律，其后果则有可能是南桔北枳。对此，休谟曾言：“如果一个哲学家一旦抓住了某个他喜爱的原理，而这个原理也许能说明许多自然现象，他就会把这个原理扩大说明整个世界。”[30]从客观角度说，“多边监管或统一监管本身并没有绝对的优劣之分，选择何种监管体制既取决于一国的金融业发展状况，又要受政治、文化、历史甚至地理等方面因素的影响。”[31]因此，不顾及中国的国情而贸然地将这种运动式的金融监管体制改革模式引入中国，是欠深思熟虑的。除上述理由外，“统一论者”还犯了三个前置性的错误：

　　其一是参照对象选择的错误。比较有益于观点的精确与合理，但是不合理的比较很有可能延伸出的就是谬误。对于欧美等主流金融发达国家而言，统一金融监管体制的改革可能是正确的，因为这是对其以前体制内生缺陷的自我修复与弥补，其改与不改的参照物是自己，而非其他。然而，在这一问题上，我们不是在和自己的过去作比，不是在发现问题的基础上对原有的体制进行温和式的改良，而是进行“大跃进式”的废旧立新，这无疑背于法律的妥协性、稳定性的内在要求。为了确保金融秩序的稳定与经济金融的可持续发展，金融体制的法律革新必须是也只能是平稳推进型的，而绝不能是暴风骤雨式的运动。在体制创新参照的对象上，我们只能以

　　自己的过去为参照，而不能将西方的模式不加分辨地全部移植。其二是缺乏背景认识。究竟应该采用什么样的金融监管体制，是一国对其政治、经济、历史传统、国民素质、法治水平等因素综合考评的结果，而不是无视基础条件的断然嫁接。在论证中，许多人将“中国金融业的界限日益模糊、金融控股公司日渐兴起、监管寻租”等现象作为必须采取统一体制改革措施的理由，可问题是，中国的金融创新、中国金融业的业务品种、中国的金融人才素质、中国的法治程度等能与被选为参照的国家一分高下吗？——这是一个不证自明的问题。法律结论的提出必须有前提，无前提而得出的结论无异于纸上谈兵式的空想。

　　其三是忽视与淡化了中国当代的法律使命。当代中国的法律使命是什么？当下中国的法律教育、法律研究、法律实践都服务一个目标，即依法治国，同时使“法律必须被信仰”成为每一位公民的潜意识。为了实现这一目标，我们的路线是从情感走向理性、从不自由走向自由、从身份走向契约、从计划走向市场、从政治社会走向市民社会，而西方的路线则有些相反，其表现为从自由走向克制、从市场走向适度计划、从市民社会走向强权的政治社会。这两种反向性的路线决定了欧美的金融监管体制改革是权力的收缩，是从市场走向适度的计划，是大量的私法公法化，而基于我国的实情，我们的改革是强调权力对权力的制衡，是权利对权力的相克，是从计划更多地走向市场。对此，澳大利亚前总理陆克文曾指出：“社会民主主义者持有第三条道路既拒绝国家社会主义，也排斥自由市场原教旨主义。他们积极支持市场经济，但是主张市场只能在混合经济体中发挥作用，而国家的角色是管理者和公共产品的赞助者与提供者。”[32]

　　（二）对中国改革之路的思考

　　中国金融业的运营模式与金融监管框架深受欧美的影响，特别是受到美国模式的影响。在这些国家都另起炉灶之际，我们究竟是何去何从呢？是随波而流，还是淡定依然故我？在各种学说泥沙俱下之时，这是一个必须理论得清清白白的方向问题，对此，分析如下：

　　其一，金融监管体制废与立，或改与不改，必须尊重国情与金融发展的规律。如前所论，在根本上，一国金融监管体制是由本国的政治经济体制和金融发展程度所决定的，因此识别与判断一国金融监管体制有效与否

　　以及是否必须改头换面，其关键因素在于它能否为经济的发展保驾护航，能否确保金融体制的安全，以及金融创新的活力没有受到人为的抑制。虽然在多种舆论的渲染下，统一型金融监管体制改革似乎已成为世界各国金融监管体制革新的方向标，但是客观地看，完全实行统一监管的国家并不多，且也多局限于少数金融发达国家，在实践中，其并没有成为真正的主流。不能回避的是，我国金融监管体制确实存在一些内生的问题，如协调机制差、监管真空、监管寻租等，但是在总体上，我国时下机构分立的监管体制还是比较适应国情的制度选择，本次金融危机的考验就是一个事实胜于雄辩的证明。

　　学无止境，其实对于法律的创新来说，其理亦然。如果一国将本国的金融立法创新惟它国马首是瞻，那么无论该国如何努力，也总是追赶不上它国法律因时而变的步伐，而使其法律的发展处于不正常的被动应付之态。而且，更重要的是，当我们是以代表最先进的理念的国家作为参照时，在急功近利之下，也难免会出现一种事与愿违的拔苗助长的负效应。虽然全球化带动了法律理念与规则的趋同化，但是在本质上，主权概念下的法律发展应该是由内至外的，一国的法律制度构建也必定选择一条以“独立发展为主、学习发展为辅”的路径。如此之论，并不是表明中国的金融法治只能“坐井观天”，只能固守当下的分立模式，而是想说明中国金融监管体制的变革必须考虑国情、民情与法情，必须走一条不失本我的发展路线。

　　其二，当下问题的解决。基于中国金融监管体制应走改良路线的定位，针对当下存在的问题，我国可以采取以下举措：一是强化监管合作机制。早在2004年，中国银监会、证监会、保监会就正式签署了金融监管方面分工合作的备忘录，明确了“分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效”的指导原则。虽然该文件的出台表明了我国在分业监管体制下对功能监管的态度，但是“软法”性质的“备忘录”并没有从底子里解决依金融产品的功能实施监管的问题，且将央行排除在外的作法也不符合《中国人民银行法》所规定的其对系统性风险兜底监管的现实。对此，笔者的思考是，为了防范系统性风险与实现监管“一个都不能少”，我国有必要采取行政法规的形式将这种“软法”变成“硬法”，从而实现“备忘录”从君子协定向法律的嬗变。同时，必须扩大合作主体的范围，将其从上述三大机构拓展到五家机构，即将央行与财政部也纳入合作机制中。二是进一步明确三大金融监管机构的职责分工。分业监管模式的最大优势就是不同机构之间的职责泾渭分明、监管有专攻。当下，我国应当对三大监管机构的权责进行系统性的清理，以消除职责的交叉，尽可能地杜绝监管真空的存在。在另一方面，为了预防监守自盗与监管俘获现象的发生，我国必须借助“严刑峻法”来使潜在的不合作者知有所禁而不敢犯。三是确立有效的监管监督机制。无论是在分立模式还是在统一模式下，为了保证监管效率，监管者无不集定规权与执法权等于一身。权力的集中不仅易于导致权力的误用与滥用，更甚的是，它更可能对被监管者造成“合法但不合理”的伤害以及合规成本的增加，而这一权力风险的防范对于素来具有“官为民做主”传统的我国来说尤为重要。因此，与分业监管模式相适应，我国有必要植入监管权约束的制度，例如，除接受国务院领导外，金融监管者还应接受全国人大及其常委会的建议与咨询等监督，创建金融监管监察制度、监管信息公开制度与监管规则公开咨询制度。同时，也可以考虑在人民法院增设金融特别法庭，以便专门高效地处理监管者与被监管者之间的诉争。

　　四、余论

　　立于纯理论的角度，关于分立型与统一型的监管体制存废之争是没有多大意义的，因为每一种模式都是特定历史时期的产物，都具有各自不分高下的比较优势。如果在法律文明的旗帜下，我们认可“权力需要权力的相制，权力需要权利的对抗与中和”之类的理念，笔者宁愿得出以下结论：分业监管模式更加契合人类的需求，因为人类始终对权力过于集中存在恐惧感。统一型监管体制是作为对金融危机反思的成果而存在的，在客观上，如果既有的制度确实存在这样或那样的缺陷，那么矫正的合理性是不容置疑的。如果金融危机异化为一种政治上借力打力的工具或手段，金融监管体制创新的意义就被扭曲，人类对金融系统安全性的渴望也只能是“画饼充饥”。如此之说，并不是断然地否定统一型监管体制的合理性与其对症性，而只是想阐明以下观点：在人类对社会治理模式的探索中，没有一种理论、规则与制度是至善至美的。实际上，任何一种法律理念与制度都是一柄具有自伤能力的双刃剑，若使用不当，国家与民众都会双受其害。在社会秩序的构建中，崇尚法律、法治与权威并没有错，但是，当服务于人的法律将人变成规则的奴隶时，我们就必须质问“法律应当是什么”。当下，在金融监管体制的转型中，我们就面临着这一紧迫的问题。对于国家的实践来说，宏观审慎监管理念下的金融监管权力整合并非一个行与不行的问题，但是当这种实践是以掩盖或淡化公权对私权的侵占，是以消解法治的平衡精神为代价时，我们就有充分的理由来表达疑问。而且，对于这种“正当性”的分析，历史提供了事实性的反证，因为前期金融监管体制的功能化改革并没有阻止金融危机前进的步伐。事实上，金融危机并不可怕，其本是经济体运行中的一种正常现象，是在市场供求作用下对自身循环机制的一种能动性反应与调适，可怕的是，“天灾性”的金融危机在政治的博弈下成为一种“人祸”，而这也正是我们在进行制度拣选时不得不警惕与严防死守的风险。从表面上看，分业模式与统一模式之争折射出的是在特定的历史时期法律制度该不该转向及如何转向的问题，这种争论反映出的是经济学与法律学之间在理念与价值方面的激烈较量，如统一模式推崇的是效率与规模效应，分业模式突出的是分权与公平的理念。在法律人的讨论中，人们多认为，“虽然经济分析法学从头到底都被经济学包裹得严严实实，但是法律和法学却始终是其理论的出发点和落脚点。”[33]经济分析法学“实际上走了一条制度主义的路线”[34]。对于诸如此类的结论，作者实不敢苟同。在某种程度上，统一监管模式的风生水起与狂飙突进就表明，在两大学科的交锋中，法律学的败退、衰弱与边缘化，它代表着经济学效益观对法律学正义观的胜利。对于这种尴尬的局面，应该如何评价呢？如果从民以食为天的角度加以评价，效益论无疑更可靠，更具有说明力，毕竟其经济指标可以量化，相反，正义观则只是一个模糊不清、只可意会而难以言传的概念，实证法学流派对正义论的不以为然也证明了这一点。再回过来看，经济的法律分析研讨也并不是由法学人士发起与引导的，相反，是由科斯、卡拉布雷西等经济学家领军的，其标志性成果就是科斯的《社会成本问题》与卡拉布雷西的《关于风险分配与侵权行为法的一些思考》。对于这种旁落的风险，霍姆斯就曾提醒过：理性地研究法律，当前的主宰者或许还是“白纸黑字”的研究者，但未来属于统计学和经济学的研究者[35]。因此，通过本文的论证，笔者的另一点感触就是，在连带的社会关系下，如果法律的研究者试图最可能地接近法律的真理与规律，就必须放下自己的身架，摒弃学科的分野与法律规则万能主义的妄想，转而从政治、经济、历史等多个视角来研究现实中的法律问题。

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