运用委托代理理论强化农村基层党风廉政建设

　　目前，中国正处于经济、政治、社会高速发展的战略机遇期，同时也是急剧转型期，各种复杂矛盾的集中凸显期。各种腐败现象大量滋生，层出不穷。随着各种腐败现象逐步蔓延到农村，直接导致了干群关系紧张，党和政府形象受损，可以说，腐败现象正在吞噬着我国最广泛、最深刻的社会基础。对此，理论界给予了广泛关注，来自不同学科的学者从各自角度对腐败根源及其治理进行了卓有成效的研究。但他们对腐败成因的探讨，多集中在现代化进程、权力失控、价值失范、道德约束乏力、强国家弱社会的非均衡等宏观方面，而对中观与微观层面的具体的制度安排与特定形式的腐败成因的因果关系的探讨却比较少。本文运用新制度经济学中的委托代理理论，对委托代理失灵现象进行分析，对如何强化基层党风廉政建设作出一定的思考和探索。

　　一、委托代理关系的涵义

　　委托代理理论是近30年西方企业契约理论取得的最重要成果之一。这一理论认为，在以所有权和经营权分离为特征的现代公司制企业中，委托人(股东或作为其代表的董事会)和代理人(经理)追求的目标存在差异，在激励机制、责任机制和监督机制不健全的情况下，代理人极有可能凭借其在经营企业中获得的信息优势来侵犯委托人利益，造成所谓“代理成本”。为了更好地追求和维护自身利益，委托人就必须一方面对代理人进行有效激励，使其更好地为企业服务，创造更多的利润;另一方面进行必要的监督和制约，尽量降低“代理成本”。

　　将经济学中的委托代理理论置于政治学的对话语境中，可以发现，现代代议民主制中也存在类似的委托代理关系，而这一特点在我国目前实行的农村村民自治制度中体现得尤为明显。在近代以前的奴隶社会和封建社会中，不存在委托代理关系。因为国家被视为统治阶级的私有财产，统治者既是国家的所有者又是其经营者，不存在国家权力的“两权分离”情况，而代议民主制是以承认人民主权为前提的。在人民主权原则下，直接民主制由于公民部能自由地表达自己的意志，而不是由他人代劳，被视为是真正的民主。但受现实条件的制约，在政治实践中，国家主权的所有者—全体人民—不可能全部亲自参与国家事务，而是将这种管理和统治的权力交给一个特殊的机构—政府，这样就出现了民主政治中的委托代理关系，即代议民主制。我国人大于1998年11月通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，明确规定我国农村村民实行自治，村民直接选举产生村民委员会，作为村民自我管理、自我教育、自我服务的自治组织，这就是一种典型的委托代理关系。

　　委托代理运行经由两道程序完成，即由公民将权力委托给国家，再由国家委托给官员。根据国家起源学说中的契约论，人们之所以将各自私有权利中的部分置于公共领域中，交由国家来实施，主要是出于借助国家强制力和中立裁判角色来保障各自权益的考虑。这样，代议民主制中的第一层委托代理关系就出现了。这时的国家和政府不过是观念上的象征物，其真正的职能需要由有关部门及其具体官员来负责执行。因此，公共权力被多层委托给具体的官员，他们作为广大民众公共权力的终极代理者，直接实施、运作公共权力，代议民主制中的第二层委托代理关系由此产生，它使得广大民众与政府间的公共权力初始委托代理关系进一步复杂化，使代议制政府成为一张由重叠交叉的多层级、多维度的委托代理链所构成的网。我国农村的村民自治，虽然表面上体现为直接的委托代理关系，但是现实生活中，由于村委会与于村支部很难截然分开，这一集体实质上代表着国家的意志，承担了各级政府的终极职能，委托代理关系表现地异常复杂。

　　尽管可以将政治委托代理问题置于经济学的分析框架中，但政治上的委托代理与经济上的委托代理仍有着不可忽视的区别。二者最大的不同在于:公众委托给政府官员的管理权，没有与之相平行、共同存在、本质相同的另一种权力，对其进行有效制约。另外，在对代理人的罢免程序、代理人问题负效应的显现期、代理人责任主体的界定及能否通过横向比较发现代理问题等方面，政治上的委托代理比经济上的委托代理更为复杂，存在的委托代理问题也更为严重。

　　二、解决农村基层委托代理失灵问题的对策

　　首先，要建立合理的利益机制，提高腐败行为的成本。尼斯坎南曾列举了一个官僚可能的目标:“薪金，职务的特权，公众中的声誉，权力，庇护人的身份，部门的产出，作出改变的自由自在感和管理部门的自豪之感。”因此，对于委托人来说，对代理人要“投其所好”，并利用各种效用间可能的替代关系来设计激励和约束条件，从而在满足代理人要求的同时实现委托人的效用目标。另外，在对代理人进行工作绩效评价时，要根据具体委托代理事项的性质实行结果度量或行为度量，或将二者结合起来，并以此作为给代理人适当报酬的决策依据。在对政治代理人进行正面激励的同时，也要提高腐败行为的成本。当前腐败蔓延与其成本低、收益大有直接的联系。腐败的成本包括博奕成本、心理成本、惩罚成本和机会成本。政治代理人为隐蔽其腐败行为而耗费的人力、财力等博奕成本由其个人掌握，提高的可能性不大。心理成本实际上是一种“差别性约束”，只对那些给予以上“虔诚诚商品”以较高价格者才构成硬约束，并且随着腐败次数的增加而降低其约束性。因而，有效地提高腐败行为成本的方法即提高其惩罚成本和机会成本。惩罚成本的高低与腐败行为的查处概率和惩罚力度正相关。在提高机会成本方面，建立竞争性代理人市场，增强代理人信誉对其获取职位的重要性，不失为一个加强对政治代理人外部制约的有效举措。目前，要重点解决村干部待遇偏低、年龄老化、出路不畅、后继无人等问题，加强村干部队伍建设。

　　其次，要增加政务透明度，加强对权力的监督制约机制。由于委托一代理关系中存在信息不对称弊端，促进公众与政府之间的信息交流就显得尤为重要。其中最重要的是增加政务的公开性和透明度，让社会公众了解并监督政务活动。进行政务(村务)公开，必须建立规范化、制度化、法治化的政务公开制度。通过规范政务(村务)公开的内容、程序、形式、时间等实现政务(村务)公开的制度化，提高其可操作性。同时，要发挥新闻监督时效快、范围广、反应强的优势，加强新闻舆论监督。还要建立定期述职述廉、个人生活公开化的制度来加强对官员(包括村干部)个人生活的监督。

　　第三，要完善契约，强化官员(包括村干部)的责任机制。麦库宾斯提出了两种立法机关抵制官僚机会主义行为的方式。一是由立法机关明确界定特定法规的管辖范围;二是由它界定执法的程序要求。无论是界定职权范围还是实行程序保护，目的都是为了增强代理人行为的可预见性。而在一个完全确定的世界中，所有的个人在本质上是在履行一种职责，依规则行事，无论是位居官僚体制最高层的人，还是属于最低层的人(包括村干部)一样，都没有相机抉择的权力。所有权力纯粹是程序性的。此外，还可实行廉政建设的领导责任制度，通过责任连带迫使领导加强对组织的管理，从而使组织成为一个能承担集体责任的有机整体。

　　第四，要教育与引导公众(包括农民)参与公共监督。要实行有效的公众监督，必须教育与规范公众(包括农民)的社会行动，引导公众从公共利益的角度从事监督与控制腐败行为的活动。在加强舆论宣传，增强群众监督重要性意识的前提下，还需要有法律和制度保障，加强对公众监督者的保护。针对公众分散个体难以有效制衡以国家政权为后盾的公共权力的弊端，需要加强群众的组织化建设，以组织对抗组织的方式制约腐败。另外，根据监督者的“经济人”本性，推行选择性激励政策，让监督者根据举报案值按比例获取收益，以提高公众监督的积极性，有效抑制其“搭便车”的机会主义行为。

　　总之，针对民主政治中委托代理失灵诱发的腐败问题普遍蔓延的情况，为有效治理腐败，要充分认识到委托人和代理人双方的“经济人”本性及其机会主义行为，以建立健全相应的激励、约束和监督机制。