对目前我国城市化进程中政府角色的思考

　　摘要：自从“城市化战略”作为国家战略明确提出后，中国进入了城市化发展的高潮期。中国的城市化是政府主导型的“国家城市化”，那么在城市化快速发展的今天，思考如何定位政府在城市化中的作用、角色，避免资源浪费和社会不公平，成为一个需要正视的问题。笔者认为政府的职能是服务，而不是“掌舵”，应该注意培育市场力量，以发挥市场在资源配置中的基础性作用。

　　关键词：城市化市场政府角色

　　一、引言

　　中国的城市化是政府主导的“国家城市化”。即在我国城市化的进程中，由政府来独揽城市化进程中的基础性资源配置，垄断城市化的关键性资源——土地的发展权，以政府为主投资、国家统一建设的方式建设城市，管理城市。国家城市化易超越现实、主观盲动、牺牲农民利益、排斥民间参与，会造成极大的资源浪费和社会不公平。

　　自从将“城市化战略”作为国家战略予以明确提出后，中国进入了城市化发展的高潮期，到2005年，中国的城市化率已达43%，城市化指标也成为地方政府政绩考核指标中重要的一项。那么在城市化进程中政府该如何做，如何发挥作用，或说如何定位政府角色?变成一个需要思考的问题。

　　二、中国式的政府主导型城市化

　　城市化是经济、社会发展的结果，政府与市场在经济活动中的职能分工，以及政府在经济活动中充当的角色，一直是经济学探讨最多的话题。中国城市化进程的一个显著特点就是——政府主导型城市化。所谓政府主导型城市化是指在转型过程中，就政府和市场这两种调节经济运行的基本力量而言，政府作用居于领导和支配的地位。即政府以行政力量，通过制定法律法规、制定和执行公共政策等手段，对城市化进程进行推动、引导和调控。

　　西方国家城市化的演进过程中，政府也一直以法律手段、税收手段、管理手段以及计划手段等各种手段干预城市化。以美国为例，在城市化初期，美国利用各种方式促进人口集中，扩大城市规模。1862年颁布的《宅地法》和1864年的《移民法》加快了西部城市划的速度。19世纪以来，为了缓和大城市问题带来的社会矛盾和冲突，政府又引导向郊区扩散。但由于中国特定的经济状况和所处的特定环境，中国政府对社会事务的管理还保留着巨大的体制惯性。各级政府仍未从计划经济时代的思维中摆脱出来，普遍存在着政府职能过分扩大化，沿袭传统计划模式推进城市化的问题，习惯于从政府的角度去“安排”城市化道路，而忽视对城市化本身的规律性特别是内在动力机制的探讨和尊重。目前政府在城市化过程中采取的主要干预方式是以计划引导、参数调节、政策控制、资本配置为主的行政手段(谷荣，2007)。

　　表2中国政府对城市化的主要干预方式表

　　调控方式指标附注

　　计划指引 1)城市化水平;2)城市经济发展指标;3)城市社会发展指标;4)城市基础设施发展指标;5)城市环境发展指标。这些指标属于指导性指标，具体政策操作可以有弹性。但在目前的地方考核机制下，大部分完成指标较计划指标偏高

　　参数调节 1)城镇人口的统计口径;2)城镇建制标准

　　政策控制 1)户籍政策;2)流动人口管理条例;3)社会保障制度。

　　宏观资本配置基础设施的政府投资管理体制

　　三、政府角色的误判

　　政府作用范围的宽窄，责任的大小，职能的多少，应是由具体不同特征的政治经济社会形态决定的。而这种依靠政府强大的行政力量干预城市化的方式，混淆了城市化过程中政府与市场的职能分配，削弱或剥夺了市场在城市化进程中应起的作用，导致了在目前的城市化过程中，出现了一系列政府与民争利，公益缺位，功利上位等不好的现象。概括来讲，由于对于自身角色认识的模糊，目前政府普遍存在着“越位”，“错位”，“缺位”等三种有碍经济社会发展的行为。

　　1.“越位”

　　政府占据了市场的地位，让市场的作用无法发挥出来。政府机构改革使政府职能发生了很大的变化，但还是有相当多的政府特别是地方政府并没有完全从计划经济的“惯性”中走出，依然是“管制型”政府，习惯于数量、项目管理而不是规划管理，习惯于直接纵向控制而不是间接横向协调。在城市化过程中，城市化建设需要政府的主导推动，但现实中政府对城市化的主导变成了强制性推动，不论是空间规划、产业规划以及规划实施全由政府说了算，而将市场在城市化中的作用排除在外，占据了市场应该在城市化中的作用空间。

　　2.“错位”

　　城市化是社会发展的客观要求，城市化建设不仅靠政府来实现，同时也要市场与公众来参与，政府过度的占据市场导致了错位。政府在实施政策中也有越权于市场规律，越位于公众的参与权。政府对城市化进程应该在推动的基础上加以引导，而现实却成了完全的干预。

　　3.“缺位”

　　应当由政府完成的事情政府没有完成，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。“真空”地带往往是一些比较难办、费时费力、即时效果不太明显的事情。如城市化进程中是地农民的社会保障制度的建立，“城中村”的改造，“有教无类”的教育体制等。另外，应由各级地方政府提供的城市公用事业如公交、水电气供应，公共性文体卫生服务等，这些“公共物品”仍然短缺，不能满足企业和个人的需要。

　　三、对中国城市化进程中政府角色的思考

　　城市化是一个社会经济的转化过程，城市化的根本动力机制是市场机制。城市化进程中，行政手段、市场手段的多寡，应主要是由市场机制发育程度决定的，而不是主观意愿自由选择的结果。可以这么说，计划是市场发育的必要前提，没有直接计划的支撑，市场就不能发育，即使得到发育也会迅速衰竭。只有随着经济的发展与市场的生长，各种经济关系不断理顺，结构不断调整合理，市场要素全面成长起来，这种直接计划才会逐步减少和退出。但是，当市场机制发育到已经对经济起基础性调节作用时，政府就必须从市场能够自发调节的领域退出。

　　(一)、现阶段政府主导推动城市化进程还是必要的

　　现阶段政府主导推动城市化进程还是必要的。中国还是一个发展中国家，市场体系的建设、市场主体的培育和市场机制的发育还不很完善，市场无论在结构上还是在功能上都是不健全的。不同于市场经济国家的正常经济增长，中国经济的生成并未单纯依靠自然形成的市场需求，而可以说是一种“强制型增长”，这种增长有着非经济的驱动力和保障条件。在计划经济时代，“强制型增长”通过经济计划指标的下达、执行、考核来实现。在中国的渐进型经济转型过程中，对经济活动的全面计划管理取消了，表面上，企业不再接受政府的直接经济指令，可以有经济活动上的自主权，但是由于国家机器的政党垄断，垂直控制特征并未改变，政府和执政党通过对各级行政职务和主要经济组织责任人的政治任命，通过维护庞大的党政干部体系，仍然保有干预和操纵经济活动的充分能力，与改革前不同的是，“强制型增长”的实现机制更新了(程晓农，2003)。具体说来有以下4方面内涵。

　　1.经济体制的约束

　　新中国经济的起点不是一个自然经济体制，而是一个高度集中的计划经济体制。在这种体制下，中央计划是经济一体化的唯一途径。城市建设的投资规模按年度计划拨付，城市住房统一由单位分配，城市建设的主体是单一的政府。在既有的体制约束下，中国政府习惯于全方位的直接的参与并控制经济活动的一切方面。

　　2.经济转型的要求

　　中国是一个典型的二元经济结构的国家，发达的工业经济与落后的农业经济并存，经济处在一种极不平衡的状态。发达国家从自然经济走向市场化和货币化，与城市化、工业化基本是同步发展、相互促进的。中国改革开放以来的体制变迁，既包括了自然经济的市场化和货币化，也包括了计划经济的市场化和自由化，而且与二元经济结构转型以及工业化信息化交织在一起。体制转型和结构转型同时并进，增加了转型的困难，而市场本身是不可能自行高效地同时完成这些任务的，这必然要有一种超市场的力量介入，这个力量只能是政府。

　　3.国际竞争的背景

　　中国的市场化进程已开始就必须面对国际竞争，对外开放与市场化同步，市场化进程必然表现为更多的外来冲击。由于市场不完善，价格信号既不敏感、准确，又不统一、完整，难以正确指导资源的配置，更不用说引导经济发展过程，因此，用政府机构去代替不完善的市场是必然也是必须的。

　　4.地方政府的扩张冲动

　　在市场条件下，一个城市能够拥有多少资源，取决于这个城市的经济发展程度相应的发展规模。市场化条件下的资源是高度流动的，一个城市规划是否成功，是否具有品牌效应，并不取决于上级的认可，也不表现在政绩上的褒扬，而是表现为是否增加了这个城市对人才、资本的吸引力。而现实中，在中国，城市被赋予一定的行政级别，城市的政治指向极强，甚至有时优先于经济指向，城市的数量和规模是被作为经济社会发展的一个重要指标被提前确定的。

　　(二)、政府应该转变职能，重新定位角色，还位于市场。

　　我国要实施向市场经济的转变，建设社会主义市场经济体制，政府应该还位于市场，从众多的经济领域中退出来，重新定位角色。笔者认为政府角色的定位应取决于市场的发展、发育阶段，政府需要在市场的不同发展阶段，扮演不同的角色。

　　目前政府作用与市场力量在很多领域和很多方面处于相持状态(谷荣，2007)。市场因素已经有了相当的发展，在一些领域市场力量已经能够发挥对资源配置的基础性作用，但政府力量的惯性仍然很大。笔者认为本阶段，在城市化进程中，在市场可以发挥作用的领域充分发挥市场的作用;在可以是政府发挥作用，也可以是市场发挥作用的领域，尽可能让市场发挥作用;在市场不可能发挥作用，或市场发挥作用会带来严重的市场后果的领域，政府的行政手段必须不能放松。

　　四、结论

　　城市化的根本动力机制是市场机制，城市化进程中，行政手段、市场手段的多寡，应主要是由市场机制发育程度决定的，而不是由政府主观意愿自由选择的结果。政府主导型城市化在充分发挥市场机制作用的基础上来履行政府的调控职能，应主要通过制定政策来引导、规范市场的正常发展，不宜直接干预，以行政干预来代替市场调节。只有这样，才能在发挥市场机制作用的同时，有效地克服市场机制的弊端。

　　参考文献：

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　　[2]吴缚龙、马润潮、张京祥.转型与重构——中国城市发展多维透视[M].东南大学出版社，2007.

　　[3]张京祥、罗震东、何建颐.体制转型与中国城市空间重构[M].东南大学出版社，2007.

　　[4]谷荣.中国城市化公共政策研究[M].东南大学出版社，2007.

　　[5]陈晓农.重新认识中国经济：增长的动力与结果.当代中国研究[J].2003.01.

　　[6]彭澎.政府角色论[M].北京：中国社会科学出版社，2002.

　　[7]李津逵.中国：加速城市化的考验[M].北京：中国建筑工业出版社，2008.