对上海高速公路管理体制的几点思考

　　根据1999年《上海市高速公路网规划》，上海市2010年基本建成高速公路网络，形成“一环十射两联”共13条高速公路，全长650公里。要建设这些高速公路，初步估算需建设资金约419亿元。“九五”期间，公路资金主要来源的规费收入每年约32～34亿，扣除用于养护维修和还银行贷款费用外，可用于建设项目的资金极为有限。按传统的建设体制，全部由政府负责投资建设高速公路，很难解决巨额的资金。因此，上海城市基础设施建设项目投融资体制开始进行改革。高速公路网建设实行项目招商，是上海市基础设施建设投融资体制的一个重要突破，实行多元化投融资体制后，加快了高速公路建设步伐，为基本建成上海高速公路网提供了资金条件。

　　1.2、运营管理模式

　　目前经营性高速公路的运营管理体制是：上海市市政工程管理局(该局目前已与上海市建设与交通委员会合并)是高速公路的行业行政主管部门;上海市公路管理处是高速公路的行业管理机构，具体负责高速公路养护管理、收费运行、监控应急、窗口服务等方面的行业管理和“三个中心”(联网收费结算中心、交通监控中心与应急指挥中心)的运行管理工作，并负责所有高速公路的路政执法工作;各高速公路项目公司具体负责高速公路的运营管理工作，并通过招投标、委托或自行组建养护收费单位进行养护收费作业，基本是一路一养护公司和收费单位。

　　高速公路路政执法工作由上海市公路管理处即公路路政总队具体负责，下设高速公路路政大队，对高速公路实行派驻式执法。针对经营性高速公路的特点，每条高速公路设一个高速公路路政中队，形成高速公路一路一中队的模式。各高速公路路政中队的中队长、副中队长由公路管理处派出，其余路政执法人员由所在路段的项目公司聘用，人员、经费由项目公司负责。

　　高速公路牵引排障作业。政府将整个高速公路网划分为四个区域，面向社会对牵引作业单位进行招标，中标单位与各高速公路项目公司签订合同并负责牵引排障作业。

　　1.3行业管理方式

　　上海高速公路实行多元化投资体制和市场化运作以后，政府主要依据有关的法律、法规、规章和规范性文件对高速公路运营工作实施行业管理，主要工作内容是指导、协调、监管与服务，而目前政府对高速公路运营监管的主要方式是检查与通报。

　　检查：制定《上海市高速公路养护运行管理检查实施办法》，规定了检查的内容、时间、频率、要求、方式;制定《上海市高速公路养护运行管理检查评分标准》，规定了评分的具体标准和评分办法，完善了行业检查体系。通过月月巡查、季度小查、半年中查、年终大查，基本上做到了对路网状况的及时跟踪，并且覆盖了高速公路管理的各个方面。

　　通报：对于检查中发现的问题，以书面形式反馈到各项目公司。主要有以下几种形式：①《高速公路监管月报》，包括MQI等各类数据的分析和对各类问题的反馈;②整改意见单，列出问题和整改期限，限时回复，督促整改;③检查情况通报，对检查情况进行小结和分析，并进行通报和讲评;④行业发文(公路处和高速署)，对共性问题或比较突出的、比较严重的问题，以行业发文的形式要求解决;⑤行业通报，对于造成恶劣影响的或涉及路网的问题，则采取行业通报的方式进行严厉批评。

　　1.4运营管理中存在的困难

　　1.4.1管理多元化

　　上海目前15条(段)经营性高速公路的收费经营权分属11家项目公司，11家公司又通过招投标、委托或自行组建了13家养护收费单位进行养护收费作业，基本是一路一养护公司和收费单位。这就造成了管理不统一、资源不集中、力量不聚焦的难题。由于高速公路已经形成网络，道路使用者在路网内通行理应得到统一高效的服务，但不同路段的高速公路分属不同养护管理单位，造成行业主管部门的管理措施不能有效及时地纵向传递实施，与社会公众对高速公路的高要求很难适应。项目公司作为企业注重经济效益，追求利润最大化，但高速公路有其社会公益性的特点，在市场化运营中项目公司很难处理好社会效益和经济效益的关系，忽视了对养护维修经费的投入。

　　另外，路网分散到各家养护单位、管养里程段，无法体现规模效应，不重视“四新”技术应用和养护机械化操作。

　　1.4.2应急资源分散

　　由于高速公里的特殊性，遇有突发事件必须在第一时间内到达现场或采取处置措施，保证道路畅通和人员车辆的安全，但路网内条块分割，各项应急资源分散，没有统一的资源库，不利于资源的合理利用和调配。而且处置突发事件需要交警、消防等部分的协同配合，但交警、消防等应急联动部门均为属地化管理，在处置跨区域突发事件时，处置行动缺乏协调统一，降低了处置效率。

　　1.4.3缺乏有效的管理抓手

　　实行多元化管理后，具体的养护运营管理由各项目公司的养护单位操作，人员和资金都由各项目公司管理，作为行业行政主管单位仅仅实行行业管理，管理手段也仅限于检查和通报，缺乏对新体制下管养机制和行业监管对策研究，对各条段高速公路的有效管理效果有限，缺乏抓手，很多要求很难推行下去。对出现的问题没有很好地想办法解决，行之有效的行业监管方式、监管手段和标准体系尚未建立。

　　2对高速公路管理体制的思考

　　虽然上海高速公路在运营管理方面进行了有益的探索，但是仍然存在着诸如管理多元化、应急资源分散等问题。因此，上海也在进一步思考如何完善高速公路管理体制，提高高速公路运营的社会经济效益。

　　2.1高速公路管理体制建立时应考虑的问题

　　2.1.1高速公路必须实行“统一领导，集中管理”模式。高速公路由于全封闭、分道行驶，有完善的设施，有严密的现代交通控制管理，因而事故比一般公路低得多，但随着交通量的增加，人、车、路、环境之间不可避免地出现了一些不协调现象，致使高速公路上有事故发生，而且一旦发生事故，往往是恶性事故，一次事故涉及的车辆数多，伤亡率高，同时处理事故中又往往易造成交通阻塞，涉及面大，具有重大的政治、经济影响，所以应高度重视交通安全管理，提高预防能力，防患于未然，尽力杜绝高速公路的交通事故。而不应只局限于发生事故后的处理，应通过影响交通安全的基本要素人、车、路、环境的分析，来预防交通事故，从根本上降低事故发生的可能性。

　　除人和车的因素之外，路和环境困素，包括公路环境和公路设计的合理性，监控和显示标志配套及完好程度以及交通环境、自然环境等也是影响行车安全的因素，而这些都与高速公路的养护、路政、交通监控等管理有关。因此，在建立高速公路管理体制时，必须由交通行业主管部门实行统一领导和集中管理，对高速公路的运营实行全方位、全过程控制，只有这样，才能使各管理子系统组成一个有机整体，发挥整体效益，从根本上降低交通事故。

　　2.1.2高速公路的各管理体系必须运转高效、有机协同。由于高速公路具有高速度、大容量的特征，高速公路的管理体制应当适应这一特征的要求，在管理上政令畅通无阻，信息传递快捷准确，特殊情况反应快速灵敏，路政、交通安全、养护、监控等管理子系统必须协调运行。满足这样的要求，就要有唯一的具有权威的指挥和管理中枢，统筹高速公路交通各个层次、各个环节的行业主管部门，而不能只有某一个方面专业管理职责的非行业主管部门。路政、交通安全管理要依法进行，强化政府职能，依据路上管理要素的变化，利用先进的技术手段进行管理，建立一套全天候的快速反应机制，实行全新的动态管理。发生交通事故，要处理快速、及时，路政、救援、消防等应协调一致;养护管理要建立机械化、现代化的养护方式，不断采用新工艺、新技术，以最经济的方式保证路面及设施经常处于完好状态，注重预防性养护，达到养护的高标准、高质量、高效率、高机动性;通讯、安全监控设施和标志，要求高标准、现代化，不像普通公路那样要求交警设岗进行交通管理，这就要求机构设置应符合“精简、统一、效能”的原则;各管理体系应办事高效、运行协调。

　　2.1.3高速公路系统运转要求设施共用、信息共享、低成本、高效益。高速公路具有完善的安全、通讯、监控等交通设施和标志，这些设施以不同的功能互相影响，共同作用，形成高速公路高效、有序的运转，因而在管理上就有不可分割性，管理主体多元，必然造成运行系统多元，从而使设施的利用分散化，使其作用的发挥受到干扰，同时高速公路各种设施投资巨大，只要充分利用资源，实行设施共用，信息共享，协调运转，步调一致，才能达到提高运转效率，降低运营成本的目的。