新型城镇化背景下中国城乡统筹的理论与实践问题

　　中国城市化的最终目的是要促进国民经济持续健康快速的发展，最终实现城乡地区协调发展和城乡经济共同繁荣。但在城乡二元体制背景下的传统城镇化进程中，国民经济以城镇经济为重点，造成了日益繁荣的城镇经济和低水平低质量的农村经济。据相关统计表明，1980年中国城镇居民人均可支配收入是同期农村居民家庭人均可支配收入为的2.5倍，2012年比重增长到3.1倍[1] ，针对不断拉大的城乡距离，城乡统筹政策随之提出，其根本目的在于扭转中国工业化和城镇化进程中城乡关系失调的状况。为了实现城乡区域经济持续发展、社会生活协调改善以及生态环境健康优化等，就必须落实中央提出的城乡统筹这一重大战略问题。

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　　2012年之后，党中央、国务院极力推进新型城镇化，为快速发展的城乡统筹指明了一个新的方向。新型城镇化是建立在工业化与城镇化良性互动、城镇化与农业现代化相互协调基础上的，推进城乡统筹发展，必须走科学发展观指导下的新型城镇化道路。同时，新型城镇化虽然是以“人”为核心，但同时还强调了生态宜居、产城融合、资源集约等基本特征。因此，对于未来城镇化发展，我们需要做的不是追求统计数据上的城镇化率，而是要实现以质量为主的城镇化，把实现城乡统筹发展作为主要任务之一。针对当前国内新型城镇化和城乡统筹发展过程中存在的生产要素、空间布局、生态环境、政策制度等问题[11~15] ，积极探索如何推动区域统筹管理，谋求种种棘手问题的妥善解决，总结国内外城市地区发展的经验和趋势是非常必要的。从生态资源、人口迁移、产业空间、土地制度等视角分析中国的城乡统筹规划的理论与实践问题，认真研究中国各地的具体特征，实现以集中型城市化为主(规划建设城市群或城镇密集地带)，以分散型城市化为辅的高质量“城乡一体化”具有重要的战略意义和现实意义，这不仅对于中国新型城镇化的再理解具有重要意义，而且对中国当前城乡统筹进程有较大的启发和帮助。

　　1 新型城镇化背景下中国城乡统筹理论与实践问题

　　1.1 遵循马克思主义生态理论，树立资源节约型的城乡统筹理念马克思、恩格斯把自然界同社会发展历史过程连接起来，认为人与自然的历史是社会历史不可缺少的重要组成部分。社会历史的前进和发展，有赖于甚至取决于正确的人与自然的关系。生态理论是马克思主义的重要内容，科学的把握马克思主义生态理论对解决城乡统筹面临的资源约束和环境压力具有不可替代的作用。中国人口众多、资源短缺是现实情况，因此未来社会经济的发展应建立资源节约型的国民经济体系，并实行开放性的资源开发战略[16,17] 。新型城镇化背景下的城乡统筹发展，应以可持续发展和追求质量为内涵，通过区域统筹协调发展、资源集约利用以及生态文明建设来实现中国新型城镇化与城乡统筹协调发展。因此应考虑以下问题：

　　1) 结合中国实际国情，树立资源节约型的城乡统筹新思路。中国人均耕地资源、水资源、森林资源都十分有限[18(] 表1)，不可能像西方国家在城市建设方面铺张浪费。城乡统筹过程中必须实施资源节约型发展战略，根据中国自然资源的区域空间分布特点，将节约理念贯穿于城市建设以及资源的流通、消费等各个领域，通过采取法律、经济和行政等综合措施，集约、合理、高效利用各种资源，尽可能减少资源消耗和环境成本，以获取最大可能的经济社会效益，最终实现城乡统筹发展过程中资源、环境、经济、社会的协调发展，走出一条高质量、高效益型的城市发展之路。

　　2) 规划与建设城乡统筹的实践过程中，辩证地认识资源环境和经济发展的关系。过去几十年来，中国城市特别是超大城市用地失控，无序蔓延的情况颇为严重(图1)。因此，对城市来说，适当控制大城市用地规模，改变透支资源和急功近利的发展方式，走出适合中国国情的高质量、高效率的健康发展之路十分重要。对农村来讲，其规划与建设与城市不同，核心是要尊重乡村自然生态，呵护乡村自然环境，继承村民尊重周边生态环境和与之共存的朴素思想。只有把现代生态文明融入当地民众朴素的传统自然观之中，才能在新农村建设中遵循和落实构建环境友好型、资源节约型社会的要求。

　　1.2 依据人口“推-拉”理论，确立健康城市化的城乡统筹方向人口“推拉”理论最早可以追溯到拉文斯坦的 “人口迁移定律”，认为人们进行迁移的主要目的是为了改善自己的经济状况，通过对人口迁移的机制、结构、空间特征规律分别进行总结，提出了著名的人口迁移七大定律。1983年，赫伯尔系统总结了人口推拉理论概念，认为人口迁移是由一系列“力”引起的，人口迁移是由于迁出地的推力(排斥力)和迁入地的拉力(吸引力)共同作用的结果。从迁移者个体的行为决策过程来看，“推-拉” 理论的成立包含2个基本假设：一是人们的迁移行为是一种理性的选择，二是迁移者对原驻地和迁入地的信息有比较充分的了解[19] 。中国城镇化发展正在逐步实现由农村剩余劳动力数量推动城镇化向人力资本结构转型推动城镇化的阶段。不同区域内和区域间的人口迁移流动和城镇化态势形成了更加多样的模式，因此在新型城镇化背景下城乡统筹应适当的控制大城市人口，调整农村人口的迁移方向和规模[20~22] ，因此应重点关注以下问题：

　　1) 城乡二元结构是健康城市化建设的基础问题。发展中国家经济结构的最基本特征是自然经济与商品经济、农村传统农业与城市现代工业并存。刘易斯二元结构转换模型说明，发展中国家要实现经济现代化，就是要在其经济发展过程中，把传统农业经济与现代工业经济并存的异质结构转化为同质结构，即把“二元结构经济”转变为“一元结构经济”。中国二元经济结构的转变，不仅要实现农业剩余劳动力的转移，而且必须全面解决“三农”问题以及城市与乡村、经济和社会的和谐协调发展问题。要消除二元经济结构，实现统筹城乡经济社会发展，必须克服二元结构转换模型的缺陷，从中国的具体国情出发，全面繁荣农村经济，实现农业现代化，加快推进城镇化进程。

　　2) 收入问题和就业问题是健康城市化建设问题的核心，也是影响人口迁移的最主要原因之一。据国家统计局调查，2015年全国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数超过2亿人，其中进城务工人员1.2亿人左右。农民工广泛分布在国民经济的各个行业，其中在加工制造业中占从业人员的 68%，在建筑业、采掘业中占到近80%，在环卫、家政、餐饮等服务业中这一比重达到50%以上，但从现实情况看，农民工面临的问题仍然十分突出，如工资偏低、缺乏社会保障、生活居住困难等[23] 。

　　1.3 解析空间经济网络布局理论，从区域空间视角分析城乡统筹问题空间经济网络布局理论侧重于城市区位和空间经济的网络分析。空间经济网络布局的合理性主要涉及到产业空间布局的合理性，这不仅有利于城乡产业相互协调、相互联动，而且网络布局的区位要求城乡节点、横向与纵向联系的实现最短路径距离及其获得最大化的经济效益。减轻城市化与经济发展过程中的经济成本、社会成本和环境成本，促进周边乡村最优化发展以及两者的均衡发展是从空间角度分析城乡统筹问题的主要方法之一。历史地、全面地认识一个城市，特别是从区域空间发展的角度充分认识和系统分析一个城市的地位、作用与功能定位问题，也是21世纪中国城乡统筹规划的关键问题。需要注意以下几个问题：

　　1) 做到城乡统筹规划先行，城镇总体规划后行。近年来，各省区在编制城市总体规划前，都在做城乡规划、城镇体系规划等，这确实有助于择定城市发展的定位和方向。以苏州为例，根据苏州市新一轮城市总体规划，市政府领导根据专家建议，将苏州市城乡规划融入长三角洲城市群规划，妥善处理好城乡统筹发展的相互关系，“用古典园林的技巧，布局现代经济的版图”，秉持城乡协调发展的前瞻思路，摒弃急功近利式的“浮躁”，使得苏州市城乡统筹水平达到全国先进水平。

　　2) 城乡统筹规划要做到城乡产业空间的合理布局。20世纪90年代以来，长江三角洲的苏州、杭州等市，特别是杭州湾地区(杭州大都市圈)，根据相关统筹规划，一方面加快产业转型升级，并逐步调整杭州市郊、绍兴、宁波等地区的产业布局，在城乡之间逐步形成了组团式工业集聚区，另一方面限制乡镇工业开发区的盲目发展，有重点地开发和整合若干新型的高效率的工业园区，逐步做到城乡产业空间的合理布局和协调发展。

　　2 新型城镇化背景下城乡统筹优化方向

　　城乡统筹是以健康城市化和城市对乡村的合理扶持为基础的，基于稳定、保护、发展和协调4个原则，构建整体功能互补空间布局与支撑体系配套，最终实现区域整体发展水平不断高级化和城乡发展水平相对均衡化的城乡统筹[26~30] 。基于上述原则，在新型城镇化背景下，应该从以下5个方面确立城乡统筹的优化方向。

　　2.1 优化重点区域发展，合理开发有条件区域突出主体功能区导向，建立空间规划体系，严格按照主体功能定位，引导不同类型城镇差别化发展。注重率先转变经济发展方式，优化空间结构，引导城市集约紧凑和低碳发展的新思路;重点发展区域要合理确定城市开发区、中心城镇和重点乡镇街道的建设，促使成为整个区域新的经济增长中心;限制开发区要有条件的建设和引导城乡发展，使之与生态保护区相协调发展;禁止开发区要严格限制城镇建设，做到生态先行。

　　2.2 优化空间布局形态，构建多元互补模式优化空间布局主要是指城市形态结构的变化，从过去的单要素、单中心模式转入多元化、城乡结合的互补模式，从过去粗放式发展转入集约化的有机结合模式，从过去盲目扩散的“摊大饼” 模式转入集聚型集合模式。同时要注重城乡均衡发展布局，促进城市和乡村协调发展;加快城乡基础设施建设，强化城乡公共服务功能配套;合理树立各类城乡有序的发展格局和导向，实现城乡统筹的可持续发展。在优化开发区和重点开发区，还要注重新型工业化与新型城镇化建设步伐，协调新型工业化和城乡产业的发展格局，这实际上是城乡的“精明增长”并逐步提高城乡社会经济效益的综合发展之路。

　　2.3 优化集群产业结构，做好城乡产业融合城乡统筹，产业发展是核心和关键。城乡互动的起点是产业互动，城乡互促的关键是产业互促，城乡融合的基础是产业融合。推进城乡产业一体化是适应产业融合趋势的需要，是改变城乡二元经济结构的突破口，是优化产业结构的重要途径。根据国家产业发展政策，城市产业在优化产业结构过程中将形成产业集聚，即在产业分工的基础上形成专业化、网络化、一体化的产业链条。在城市产业集聚中，产业的链条越长，产业投资和再投资的空间就越大，产业集聚的程度就越高，其社会经济效益也会越高，也势必将更能带动乡村产业的发展，有力的实现城乡产业融合。

　　3 结论

　　党的十八大提出推动城乡发展一体化的战略任务，继而十八届三中全会再一次对健全城乡发展一体化体制机制作出总体部署，同时习近平同志多次强调，要健全城乡发展一体化体制机制，努力在统筹城乡关系上取得重大突破。2015 年《京津冀协同发展规划纲要》的颁布，其中明确了河北省“新型城镇化与城乡统筹示范区”的功能定位，说明国家已经着力推进并努力解决试点区域的新型城镇化和城乡统筹协同发展过程中存在的问题，因此新型城镇化与城乡统筹的理论与实践问题应该引起广大科学工作者与政府领导人关注，适时进行深入研究。

　　中国必须把城乡统筹作为一项战略任务，全面系统地加以科学规划与实施，思维导向应该包括以下几条：① 大中小城市发展要选择相互配套和多元化发展模式，目前沿海许多大中城市已成为产业、人口、财力、信息、物流的集散地，但城市规模还在扩大，政府应在合理限制大城市盲目发展，而对于小城镇、建制镇应有选择地重点发展。 ② 有步骤地合理解决农村劳动力迁移问题，要把城镇用地的合理开发和农民权益保障问题相结合，这是中国实现城乡统筹的根本问题之一;③ 以城乡一体化为导向，逐步克服城乡经济二元结构的落后现象，开创“以城带乡、以乡促城”的新局面，实现村地区的现代化。④ 促进和重视城市与农村地区的生态环境发展，构建自然、绿色、健康的城乡统筹新社会。

　　总之，在新型城镇化背景下推动城乡统筹发展，不仅要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，还应该推进新农村建设与新型城镇化协调发展。破除城乡分割的二元体制障碍，建立城乡融合的体制机制，逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化，逐步使中国的城乡统筹走上以质量效益型为主的可持续发展之路。

　　参考文献(References)：

　　[1] 彭震伟. 新型城镇化模式下的城乡统筹发展[J]. 时代建筑, 2013,(6): 18-21. [Peng Zhenwei. Urban-rural integration under the urbanization model. Time Architecture, 2013,(6): 18-21.]

　　[2] 圣西门. 圣西门选集[M] . 北京: 商务印书馆, 2004 . [Saint Simon. Saint Simon's anthology . Beijing: The Commercial Press , 2004 .]

　　[3] 傅里叶. 傅里叶选集[M] . 北京: 商务印书馆, 2009 . [Charles Fourier. Charles Fourier's nthology. Beijing: The Commercial Press , 2009 .]

　　《新型城镇化背景下中国城乡统筹的理论与实践问题》来源：《地理科学》，作者：陈肖飞1,2 ，姚士谋1 ，张落成1